Abschaffung der Abgeltungsteuer – gerechter und steuersystematisch einheitlicher? –

Abgeltungsteuer: reformieren statt abschaffen

Clemens Fuest, Christoph Spengel

Zurück in die steuerliche Steinzeit?

Désirée I. Christofzik, Lars P. Feld, Uwe Scheuering

Vor der Jahrtausendwende beeinträchtigten hohe Steuersätze die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen und belasteten den Produktionsfaktor Arbeit stark. Das Steuersystem verzerrte Rechtsformwahl und Finanzierungsentscheidungen. Die seitdem durchgeführten Steuerreformen gingen insgesamt in die richtige Richtung. So wurden Effizienzgewinne durch eine niedrigere Steuerbelastung für Unternehmen und für Arbeitnehmer erzielt sowie die Attraktivität Deutschlands als Investitionsstandort gestärkt.

Die aktuelle Debatte um eine Abschaffung der Abgeltungsteuer spielt sich vor allem vor dem Hintergrund politischer Verteilungsdebatten ab. Kapitaleigner sollen wieder stärker zur Kasse gebeten werden. Dabei haben Kritiker der Abgeltungsteuer wohl vor allem passive Anleger im Kopf, deren Geld sich scheinbar „ohne eigenes Zutun“ vermehrt. Eine solche Betrachtung greift jedoch zu kurz. Dieser Beitrag beleuchtet daher die Abschaffung der Abgeltungsteuer aus steuersystematischer Sicht und betont die negativen Auswirkungen dieser Abschaffung auf die Neutralität des Steuersystems, die insbesondere für junge, kapitalbeschränkte Unternehmen von großer Bedeutung sind.

Erster Schritt zur dualen Einkommensteuer

Die Abgeltungsteuer in Höhe von 25% ersetzte im Jahr 2009 das Halbeinkünfteverfahren bei Dividendenausschüttungen und führte eine allgemeine Veräußerungsgewinnbesteuerung sowie eine pauschale und im Vergleich zum Spitzensteuersatz niedrige Besteuerung von Zinseinkünften ein. Wenngleich die Abgeltungsteuer nach offizieller Gesetzesbegründung mit dem Ziel eingeführt wurde, die steuerlich induzierte Verlagerung von Kapital ins Ausland zu mindern und die nicht selten damit verbundene Steuerhinterziehung zu bekämpfen,1 so ist sie aus steuersystematischer Sicht vor allem als ein erster Schritt hin zur dualen Einkommensteuer zu sehen.

Das Ziel einer dualen Einkommensteuer besteht darin, die Neutralitätskriterien des Steuersystems im Hinblick auf Investitionsentscheidungen zu verbessern. Die Kapitalallokation sollte durch die Besteuerung nicht beeinflusst werden, damit die Produktionsfaktoren einer Volkswirtschaft so eingesetzt werden, dass die Produktion eines Gutes nicht mehr gesteigert werden kann, ohne die Produktion eines anderen Gutes zu senken (Produktionseffizienz). Somit wird „so viel Output wie möglich aus dem Unternehmenssektor“ herausgeholt.2 Dies gelingt durch möglichst geringe Verzerrungen des Investitionsvolumens und der Rangfolge von Investitionen, der Finanzierungsentscheidung sowie der Rechtsformwahl.

Investitionsneutralität

Für eine geringe Verzerrung des Investitionsvolumens und der Rangfolge von Investitionen (Investitionsneutralität) ist eine niedrige Zinsbesteuerung essenziell, da diese die Kapitalwerte von Investitionen mit unterschiedlichen Zahlungsströmen verzerrt. Vor diesem Hintergrund ist die niedrigere Zinsbesteuerung durch die Abgeltungsteuer effizienzsteigernd (vgl. Abbildung 1).

Beispiel: Eine Investition A generiert in Periode 1 einen Zufluss in Höhe von 101 Euro. Eine alternative Investition B erwirtschaftet zwar 105 Euro, aber erst in Periode 2. Der Barwert beträgt bei einem Zinssatz von 5% 100 Euro und ist damit kleiner als derjenige von Investition A (101 Euro). Bei einem Steuersatz von 30% auf den Rückfluss läge der Barwert von Investition A bei 70,7 Euro und der Barwert von Investition B bei 70 Euro. Die Rangfolge wäre somit unverändert. Werden nun aber Zinsen zudem mit einem Steuersatz von 30% belegt, erhöht sich der Barwert von Investition B auf 71,0 Euro. Durch die Zinsbesteuerung wird also die intertemporale Neutralität verletzt und die Rangfolge der Investitionen ändert sich. Dieses Ergebnis kommt zustande, weil der Diskontierungsfaktor (1 + Nachsteuerzins) durch die Zinsbesteuerung sinkt. Die Sachinvestition mit dem späteren Rückfluss wird im Vergleich zu einer Alternativanlage am Kapitalmarkt zum risikolosen Zins durch die Einführung einer Zinssteuer relativ besser gestellt.

Grundsätzlich ist zwar ein idealtypisches Steuersystem denkbar, das Investitionsneutralität auch bei einer Besteuerung von Zinseinkünften herstellt. Eine solche Allgemeine Einkommensteuer unterwirft Rückflüsse aus Investitionen sowie Zinseinkommen einem einheitlichen Steuersatz, gewährleistet Investitionsneutralität allerdings nur bei Anwendung der Ertragswertabschreibung.3 Hierbei wird die Differenz des Ertragswerts (Barwert aller Einnahmen und Ausgaben ohne Berücksichtigung von Steuern) aus der aktuellen und der folgenden Periode abgeschrieben. Die Abschreibung orientiert sich also an den künftigen Rückflüssen. Im Ergebnis wird die Verzinsung des Ertragswerts besteuert. In der Praxis ist dieses Konzept nicht umsetzbar, da der Ertragswert einer Investition immer erst ex post feststeht, sodass Informations­asymmetrien zugunsten der Steuerzahler und zulasten des Gesetzgebers bestehen. Daher ist die Duale Einkommensteuer aufgrund praktischer Erwägungen vorzuziehen.

Fehlendes Element – Zinsbereinigung

Um bei niedriger Zinsbesteuerung Finanzierungsneutralität zu erreichen, müssen Unternehmensgewinne bis zu einer dem marktüblichen, risikolosen Zins entsprechenden Rendite ebenfalls niedrig besteuert werden. Nur darüber hinausgehende Renditen können mit einer höheren Gewinnsteuer belastet werden, ohne dadurch marginale Investitionsentscheidungen zu verzerren. Es kommt also zu einer unterschiedlichen, oder dualen, Einkommensbesteuerung von Normal- und Überrendite. Dies kann mit einer Zinsbereinigung erreicht werden. Der Sachverständigenrat hat dazu das Konzept einer „Zinsbereinigung des Grundkapitals“ vorgeschlagen, bei der Gewinne bis zur Marktverzinsung des Grundkapitals von der Körperschaftsteuer freigestellt werden, sodass nur die Abgeltungsteuer bei Ausschüttung zu entrichten ist.4 Das Grundkapital im Sinne dieses Vorschlags entspricht dem um Beteiligungen verringerten gezeichneten Kapital zuzüglich weiterer Eigenkapitalzuführungen und wird durch einbehaltene Gewinne nicht erhöht. Bereits vor der Einführung der Zinsbereinigung einbehaltene Gewinne zählen ebenso nicht zum Grundkapital, sodass sie vor allem neuen Unternehmen zugutekäme.

Eine solche Zinsbereinigung ist das fehlende Element im deutschen Steuersystem, um die angestoßenen Reformen hin zu einer Dualen Einkommensteuer zu vollenden. Sie beendet die doppelte Besteuerung von Grenzinvestitionen, die gerade noch ihre Kapitalkosten verdienen, und sorgt damit für Finanzierungsneutralität. Eine wie auch immer geartete Abschaffung der Abgeltungsteuer würde hingegen die Effizienzeigenschaften des Steuersystems nicht verbessern, sondern weiter verschlechtern.

Der Status quo

Derzeit ist das deutsche Steuersystem nicht finanzierungsneutral. Dies lässt sich an den theoretischen Kapitalkosten ablesen, die angeben, wie hoch die Vorsteuerrendite einer Investition sein muss, um den Investor nach Steuern indifferent zwischen der Realinvestition und der Alternativanlage am Kapitalmarkt zu stellen. In diesem Beitrag werden ausschließlich Kapitalgesellschaften betrachtet, da die Abgeltungsteuer bei Personengesellschaften keine Rolle spielt. Es zeigt sich, dass Investitionen, die mit neuem Eigenkapital finanziert werden, gegenüber mit einbehaltenen Gewinnen oder Fremdkapital finanzierten Investitionen steuerlich diskriminiert werden (vgl. Abbildung 2).5

Bei einbehaltenen Gewinnen hängen die Kapitalkosten vom Unternehmenssteuersatz sowie vom Zinssteuersatz ab. Sind beide gleich hoch, entsprechen die Kapitalkosten dem Vorsteuerzinssatz. Bei neuem Eigenkapital kommt der Dividendensteuersatz als Determinante hinzu. Die Doppelbesteuerung aus Unternehmens- und Dividendensteuer führt zu höheren Kapitalkosten als bei einer Finanzierung durch einbehaltene Gewinne. Im Zeitablauf ist die Steuersatzdifferenz zwischen einbehaltenen und ausgeschütteten Gewinnen immer weiter angestiegen (vgl. Abbildung 3).

Beim dritten Finanzierungsweg, der Fremdfinanzierung, hängen die Kapitalkosten nur vom Unternehmenssteuersatz und der Abzugsfähigkeit der Zinsaufwendungen ab. Wären alle Zinsaufwendungen abzugsfähig, ergäben sich Kapitalkosten in Höhe des Vorsteuerzinssatzes. In Deutschland sind sie aufgrund der teilweisen Hinzurechnung von Finanzierungsentgelten bei der Gewerbesteuer etwas höher. Im Ergebnis werden mit einbehaltenen Gewinnen und mit Fremdkapital finanzierte Investitionen in Deutschland steuerlich bevorzugt. Daher ist es kein Widerspruch, dass in den letzten Jahren, in denen die Unternehmen hohe Gewinne ausweisen, trotz steuerlicher Anreize zur Fremdfinanzierung steigende Eigenkapitalquoten zu beobachten sind.

Es haben vielmehr die finanzierungsbeschränkten Unternehmen, die auf neues Eigenkapital angewiesen sind, höhere Kapitalkosten als ihre Konkurrenten. Dies trifft vor allem auf junge, innovationsstarke und wachstumsorientierte Unternehmen zu, die noch keine Gewinne erwirtschaftet haben und für die ungewisse Erfolgsaussichten eine relativ hohe Kredithürde darstellen. Banken fehlt hier oftmals der nötige Einblick in das neue Geschäftsfeld eines solchen Start-ups, sodass sich die Ausfallwahrscheinlichkeit nur schwer bestimmen lässt.

Die relativ niedrigen Kapitalkosten für mit Fremdkapital finanzierte Investitionen stellen zudem einen Anreiz dar, im Falle fehlender Gewinnrücklagen auf diese Finanzierungsform zurückzugreifen. Damit fallen die Verschuldungsgrade der Unternehmen tendenziell höher aus, was wiederum zu Refinanzierungsproblemen und einem höheren Insolvenzrisiko führen kann. Die empirische Literatur zeigt einen eindeutigen Zusammenhang zwischen dem steuerlichen Anreiz zur Fremdfinanzierung und der Kapitalstruktur von Unternehmen.6

Mit der Zinsbereinigung des Grundkapitals wären die Kapitalkosten aller drei Finanzierungsarten in etwa gleich hoch, und zwar unabhängig vom persönlichen Einkommensteuersatz des Anteilseigners (vgl. Abbildung 2). Dieses Ergebnis hängt freilich davon ab, inwiefern der Bereinigungszinssatz dem tatsächlichen risikolosen Marktzins entspricht. Allerdings gilt in jedem Fall, dass ein Bereinigungszinssatz von 0% – wie er derzeit weit verbreitet ist – zu niedrig wäre.

Effekte einer Abschaffung der Abgeltungsteuer

Der Vergleich mit Kapitalkosten bei einer Abschaffung der Abgeltungsteuer zeigt, dass sich die Diskriminierung der Finanzierung durch neues Eigenkapital dadurch nicht beheben lassen würde. Vielmehr kann der Unterschied in den Kapitalkosten sogar noch höher werden als nach aktuellem Rechtsstand. Dies hängt von der genauen Ausgestaltung einer „Abschaffung“ ab. Dabei gibt es im Prinzip drei Möglichkeiten.

Erstens könnte die Abgeltungsteuer nur für Zinseinkünfte durch den persönlichen Einkommensteuersatz ersetzt werden. Für Dividenden und Veräußerungsgewinne wäre weiterhin die pauschale 25%-Steuer anzuwenden.7 In diesem Fall wären die Kapitalkosten bei einbehaltenen Gewinnen und neuem Eigenkapital abhängig vom persönlichen Einkommensteuersatz. Je höher dieser ausfiele, desto stärker würde die Alternativanlage im Vergleich zur Realinvestition belastet und desto niedriger wären die Kapitalkosten. Die Belastung für Finanzierungen mit neuem Eigenkapital wäre aber, unabhängig vom anzuwendenden Steuersatz, immer höher als für Investitionen aus einbehaltenen Gewinnen. Der Vorteil der Fremdfinanzierung wäre zumindest bei hohen individuellen Einkommensteuersätzen niedriger als heute. Bei niedrigeren Steuersätzen bestünde das Problem aber weiterhin.

Eine zweite Alternative streicht die Abgeltungsteuer komplett, sodass auch Dividenden und Veräußerungsgewinne mit dem persönlichen Einkommensteuersatz belastet würden. In diesem Fall wäre der Unterschied zwischen den Kapitalkosten bei einbehaltenen Gewinnen und neuem Eigenkapital zumindest bei hohen Steuersätzen wesentlich höher als heute, weil die Alternativanlage wesentlich höher besteuert würde als eine Investition mit einbehaltenen Gewinnen. Die Diskriminierung der mit neuem Eigenkapital finanzierten Investitionen wäre also noch wesentlich stärker als nach aktuellem Recht. Auch der Vorteil der Fremdfinanzierung bliebe vollständig bestehen. Ein weiteres Problem wäre die höhere Gesamtbelastung von ausgeschütteten Gewinnen bei hohen Einkommensteuersätzen. Der kombinierte Steuersatz aus Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag und Einkommensteuer läge bei Anwendung des Spitzensteuersatzes bei 64% statt wie derzeit bei 51%.

Die dritte Alternative wäre die Wiedereinführung des Halbeinkünfteverfahrens, das bis zum Jahr 2008 zur Anwendung kam. Damit würde die Doppelbelastung auf ausgeschüttete Gewinne gelindert und der kombinierte Steuersatz läge mit 47,8% sogar niedriger als heute. Somit würden die Kapitalkosten von Investitionen, die mit neuem Eigenkapital finanziert werden, geringer als heute. Die Diskriminierung dieser Finanzierungsart wäre aber nach wie vor nicht beendet, da auch die einbehaltenen Gewinne durch die höhere Belastung der Alternativanlage begünstigt würden. Ähnlich wie bei der Abschaffung der Abgeltungsteuer lediglich auf Zinseinkünfte wäre der Vorteil der Fremdfinanzierung aber abgemildert.

Fazit

Aus steuersystematischer Sicht wäre die Abschaffung der Abgeltungsteuer also im besten Fall ein Rückfall in alte Zeiten. Die Neutralitätseigenschaften würden sich eher verschlechtern als verbessern. Eine Duale Einkommensteuer würde mit einer solchen Maßnahme in weite Ferne rücken. Zudem würde die Steuerbelastung tendenziell steigen und Deutschland im Steuerwettbewerb benachteiligen. Weiterhin wäre zu fragen, wie mit der Veräußerungsgewinnbesteuerung umzugehen wäre, die es, zumindest bei Streubesitz, vor der Einführung der Abgeltungsteuer nicht gab. Für die Attraktivität des Investitionsstandortes und die Innovationskraft der deutschen Volkswirtschaft ist daher von einer Abschaffung der Abgeltungsteuer abzuraten. Stattdessen sollte die Zinsbereinigung des Grundkapitals eingeführt werden.

• 1 Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4841.
• 2 Siehe S. Homburg: Allgemeine Steuerlehre, 7. Aufl., München 2015.
• 3 Siehe P. A. Samuelson: Tax deductibility of economic depreciation to insure invariant valuations, in: Journal of Political Economy 72 (1964), S. 604-606; S.-E. Johansson: Income taxes and investment decisions, in: Swedish Journal of Economics 71 (1969), S. 104-110.
• 4 Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Stabile Architektur für Europa – Handlungsbedarf im Inland, Jahresgutachten 2012/13, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2012; D. Rumpf: Finanzierungsneutrale Integration der Abgeltungsteuer durch eine Zinsbereinigung des Grundkapitals, in: Steuer und Wirtschaft, Nr. 4, 2009, S. 333-345.
• 5 Berechnung der Kapitalkosten unter Berücksichtigung der Gewerbesteuer (gewogener Durchschnittshebesatz, siehe K. Andrae: Grundsteuer und Gewerbesteuer: Update 2014 – Entwicklung der Hebesätze der Gemeinden mit 20 000 und mehr Einwohnern im Jahr 2014 gegenüber 2013, ifst-Schrift, Nr. 504, Berlin 2015), des Solidaritätszuschlags sowie der persönlichen Besteuerung auf der Anteilseigner­ebene. Von Regelungen zur Bemessungsgrundlage wird abstrahiert. Es wird ein nominaler Zinssatz in Höhe von 1,5% und ebenfalls ein Bereinigungszins in Höhe von 1,5% für die Modellierung der Zinsbereinigung des Grundkapitals unterstellt.
• 6 Siehe Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Zukunftsfähigkeit in den Mittelpunkt, Jahresgutachten 2015/16, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2015, Kasten 26; sowie L. P. Feld, J. H. Heckemeyer, M. Overesch: Capital structure choice and company taxation: A meta-study, in: Journal of Banking & Finance 37 (2013), S. 2850-2866.
• 7 Siehe für diese Idee P. Bofinger: Minderheitsvotum zum Kapitel Öffentliche Finanzen, Jahresgutachten des Sachverständigenrates 2015/16, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2015.

Gute Gründe für eine substanzielle Kapitalbesteuerung

Margit Schratzenstaller

Mit der zunehmenden Bedeutung verteilungspolitischer Fragestellungen in der wirtschaftspolitischen wie akademischen Diskussion sind in den letzten Jahren auch Verteilungsfunktion und -wirkungen der Besteuerung wieder stärker in den Fokus gerückt. Insbesondere zieht angesichts der in vielen Ländern zunehmenden Ungleichheit der Einkommens- und Vermögensverteilung generell, besonders aber der steigenden Konzentration im Bereich der Top-Einkommen und -Vermögen die Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen zunehmende Aufmerksamkeit auf sich. Neben einer wachsenden Zahl von akademischen Beiträgen weisen verschiedene aktuelle Publikationen aus den internationalen Organisationen auf die in den letzten Jahrzehnten zu beobachtende merkliche steuerliche Entlastung hoher Einkommen und Vermögen und die sinkende generelle Progressivität der Steuersysteme bei gleichzeitig steigender Einkommens- und Vermögensungleichheit hin.1 In Deutschland hat Finanzminister Wolfgang Schäuble jüngst mit seinen Überlegungen, die erst 2009 eingeführte Abgeltungsteuer für Kapitaleinkünfte ab 2017 wieder abzuschaffen, die Diskussion um die Zukunft der Besteuerung von Kapitaleinkünften neu belebt.

Langfristige Trends der Kapitaleinkommensbesteuerung in der EU

In der Tat ist seit Anfang der 1980er Jahre ein genereller Trend zur steuerlichen Entlastung von Vermögen sowie von hohen Einkommen in den meisten EU-Ländern festzustellen.2 Im Bereich der Kapitaleinkommen schlägt sich dieser zunächst in sinkenden Einkommensteuerspitzensätzen und Körperschaftsteuersätzen nieder.3 So wurde zwischen 1998 und 2008 im Durchschnitt der gesamten EU28 der Einkommensteuerspitzensatz von 46% auf 38% reduziert (von 52% auf 47% in den alten und von 39% auf 28% in den neuen EU-Ländern).4 Mit den Konsolidierungserfordernissen im Gefolge der Finanz- und Wirtschaftskrise kehrte sich aufgrund der teilweise temporären Erhöhung der Spitzensteuersätze beziehungsweise der Einführung zusätzlicher Spitzensteuersätze für sehr hohe Einkommen diese Entwicklung wieder leicht um: So stieg im Durchschnitt der EU28 der Einkommensteuerspitzensatz bis 2014 wieder auf 40%, lag damit aber immer noch deutlich unter dem Wert von 1998. Der wesentlich ausgeprägtere Abwärtstrend der Körperschaftsteuersätze wurde durch die Krise lediglich verlangsamt, nach wie vor gehen die Sätze tendenziell nach unten. 2014 betrug der Durchschnitt in der EU28 25%, gegenüber 34% 1998. Besonders stark war der Rückgang in den neuen EU-Ländern (von 32% 1998 auf 19% 2014), aber auch die alten EU-Länder wiesen eine deutliche Abwärtsdynamik auf (von 35% 1998 auf 27% 2014).

Hinzu kommen strukturelle Veränderungen in der Ausgestaltung der Einkommensteuersysteme, die eine mäßige Besteuerung von Kapitaleinkommen beziehungsweise deren Besserstellung gegenüber den Arbeitseinkommen bewirken. In den 1990er Jahren ersetzten die skandinavischen Länder ihre bis dahin globalen durch duale Einkommensteuersysteme. Diese besteuern Kapitaleinkünfte mit einem moderaten einheitlichen Steuersatz, während Einkünfte aus unselbständiger und selbständiger Arbeit weiterhin einem progressiven Steuertarif unterliegen. Auch die meisten anderen EU-Länder haben inzwischen ihre Einkommensteuersysteme dualisiert und wenden auf alle oder einen Teil der Kapitaleinkünfte einen Proportionalsteuersatz an. Die Flat-Tax-Systeme, die derzeit in sieben der neuen EU-Länder gelten, besteuern Kapitaleinkünfte ebenso wie alle anderen Einkommensarten mit relativ geringen proportionalen Steuersätzen.

Entsprechend ist der maximale (für Höchsteinkommensbezieher geltende) Steuersatz auf Zinseinkünfte von 1998 bis 2008 in der EU28 von 24% auf 18% gesunken (in den alten EU-Ländern von 35% auf 24%, in den neuen EU-Ländern von 12% auf 10%). Als Teil der steuerlichen Konsolidierungsmaßnahmen haben die Hälfte der alten EU-Länder und auch einige neue EU-Länder in den letzten Jahren ihre Zinssteuersätze teilweise deutlich erhöht, sodass im Durchschnitt der EU28 der Zinssteuersatz 2014 wieder auf 22% (in den alten EU-Ländern auf 29%, in den neuen EU-Ländern auf 14%) angestiegen ist. Die Einkommensteuersätze auf Dividendeneinkünfte (ohne Vorbelastung durch die Körperschaftsteuer auf Unternehmens–ebene) wurden zwischen 1998 und 2008 noch deutlicher reduziert: von 26% auf 18% im EU28-Durchschnitt. Sie wurden allerdings jüngst in noch mehr alten EU-Ländern und wiederum einigen neuen EU-Ländern wieder angehoben: auf durchschnittlich 22% in der Gesamt-EU (28% in den alten und 14% in den neuen EU-Ländern) bis 2014.

Eine etwas andere Entwicklung ist bei der Besteuerung von Veräußerungsgewinnen festzustellen: Im Durchschnitt der alten EU ist von 1998 bis 2014 der Steuersatz von 16% auf 25% gestiegen, in den neuen EU-Ländern dagegen von 18% auf 12% zurückgegangen; im Durchschnitt der EU28 war somit ein leichter Anstieg von 17% auf 19% zu verzeichnen.

In 16 EU-Ländern werden 2014 Zinseinkünfte höher oder zumindest nicht niedriger besteuert als 1998; bei den Steuersätzen auf Dividendeneinkünfte (ohne Vorbelastung mit Körperschaftsteuer) bzw. auf Veräußerungsgewinne trifft dies für elf bzw. 13 EU-Länder zu. Generell sind die Kapitalsteuersätze in den neuen EU-Ländern im Durchschnitt geringer als in den alten: erstens, weil eine (wenn auch kleiner werdende) Gruppe von Ländern ausgewählte Kapitaleinkommen jeweils völlig steuerfrei lässt; zweitens wegen generell geringerer Steuersätze, wenn Kapitaleinkommen besteuert werden. Bemerkenswert ist schließlich, dass die Kapitalsteuersätze trotz der jüngsten Erhöhungen 2014 im Durchschnitt der EU28 nur etwa die Hälfte des Einkommensteuerspitzensatzes für Arbeitseinkommen betragen.

In Deutschland wurde zwischen 1998 und 2014 der Spitzensteuersatz von 55,9% auf 47,5%, der Körperschaftsteuersatz von 56,5% auf 30,95% gesenkt. Mit der Einführung der Abgeltungsteuer 2009 wurde das Einkommensteuersystem im EU-Vergleich erst spät dualisiert. Die Steuersätze auf Zins- und Dividendeneinkünfte (ohne Körperschaftsteuervorbelastung) betragen 2014 mit 26,38% weniger als die Hälfte des Niveaus von 1998 (55,9%), mit Einführung der Abgeltungsteuer wurden sie aus der progressiven Besteuerung herausgenommen. Veräußerungsgewinne dagegen, die zuvor nach Ablauf der einjährigen Spekulationsfrist steuerfrei waren, unterliegen seit 2009 einem proportionalen Satz von 26,38%. Der Steuersatz für Zins- und Dividendeneinkommen liegt leicht unter dem Durchschnitt der alten EU-Länder, jener für Veräußerungsgewinne leicht darüber.

Gründe für Besteuerungstrends

Die skizzierten langfristigen Trends in der Besteuerung von Kapitaleinkommen haben mehrere Gründe. Sie sind sicherlich nicht unbeeinflusst geblieben von der aus den optimalsteuertheoretischen Ergebnissen der 1970er und 1980er Jahre abgeleiteten Empfehlung einer Nullbesteuerung von Kapitaleinkommen.5 Der Abwärtsdruck auf die Besteuerung von mobilem Kapital als Resultat des sich intensivierenden internationalen Steuerwettbewerbs spielte eine weitere wesentliche Rolle: auch deshalb, weil eine mangelhafte internationale Koordination die effektive Durchsetzung von Kapitalsteuern und die Bekämpfung von Steuerflucht in Niedrigsteuerländer zunehmend erschwerte.

In den letzten Jahren wird allerdings die Rolle der Steuerpolitik allgemein und der Besteuerung von Kapitaleinkommen im Besonderen nicht zuletzt vor dem Hintergrund der erwähnten zunehmenden Einkommens- und Vermögensungleichheit differenzierter diskutiert. So zeigt ein neues IWF-Papier,6 dass der lang angenommene negative Trade-off zwischen umverteilender Fiskalpolitik und Wachstum nicht notwendigerweise auftreten muss, sondern dass im Gegenteil Umverteilung – auch über die Steuerpolitik – positive Rückwirkungen auf das Wirtschaftswachstum haben kann. Auch die OECD argumentiert, dass von einer Reduktion der Einkommens- und Vermögensungleichheit positive ökonomische Effekte – wie etwa die bessere Ausschöpfung von Talenten – erwartet werden können.7 Aber auch negative soziale und politische Externalitäten eines hohen Ausmaßes an Ungleichheit8 können durch eine progressivere Fiskal- bzw. Steuerpolitik eingedämmt werden.

Zur Zukunft der Kapitaleinkommensbesteuerung

Zur Stärkung der Progressivität der Besteuerung und zur höheren Besteuerung hoher Einkommen und Vermögen bieten sich verschiedene Instrumente an.9 Neben der allgemeinen Vermögensteuer, der Erbschaft- und Schenkungsteuer und der Grundsteuer wird auch eine Rolle für die Besteuerung von Kapitaleinkommen gesehen. So können diese zunächst eine gangbare Alternative zu einer allgemeinen Vermögensteuer darstellen. Sie mögen nicht nur politisch leichter durchsetzbar sein, sondern vermeiden zwei zentrale Probleme einer allgemeinen Vermögensteuer: die Gefahr einer Substanzbesteuerung für Unternehmen bzw. private Haushalte in Phasen von sehr geringen Kapitalerträgen oder gar Verlusten einerseits und die einer Vermögensteuer inhärenten Bewertungsprobleme andererseits.10 Kapitaleinkommensteuern wirken darüber hinaus wie eine indirekte Bildungssubvention.11 Ihre Erhebung bzw. Erhöhung verringert die Realkapitalrendite und damit die Opportunitätskosten von Bildungsinvestitionen als enges Substitut. Die solchermaßen bewirkte Stärkung der Anreize für Investitionen in das Humankapital lässt positive ökonomische Effekte erwarten. Diamond und ­Saez12 nennen einige weitere Argumente für positive Kapitaleinkommensteuern: Sie ermöglichen die Senkung der Steuern auf Arbeitseinkommen für liquiditätsbeschränkte Steuerpflichtige in den unteren Einkommensbereichen mit entsprechenden Effizienzgewinnen. Bei Unsicherheit bezüglich künftiger Einkommensmöglichkeiten stärkt eine Kapitaleinkommensteuer, die Vorsorgesparen steuerlich verteuert, die Anreize dafür, möglichst lange erwerbstätig zu sein. Nicht zuletzt ist wegen der starken Konzentration der Kapitaleinkommen das Umverteilungspotenzial einer Einkommensteuer, die ausschließlich Arbeitseinkommen progressiv besteuert, Kapitaleinkommen aber steuerfrei lässt, begrenzt.

Einige neuere Beiträge erörtern darüber hinaus Argumente für eine progressive Besteuerung der Kapitaleinkommen, die in der finanzwissenschaftlichen Literatur der vergangenen Jahrzehnte nur wenige Befürworter fand.13 Zugunsten einer umfassenden progressiven Einkommensteuer ohne Unterscheidung zwischen Arbeits- und Kapitaleinkommen bringen Piketty, Saez und Zucman vor, dass vor allem im Bereich der oberen Einkommen die Abgrenzung zwischen Arbeits- und Kapitaleinkommen oft verschwimmt.14 Die Rückkehr zu einem globalen Einkommensteuersystem würde Möglichkeiten der Steuergestaltung in Form der Umdeklaration von Arbeits- zu Kapitaleinkommen beseitigen. Zudem würde eine progressive Kapitaleinkommensbesteuerung die Ungleichverteilung der Möglichkeiten der Haushalte, Ersparnisse zu bilden, abmildern.15 Atkinson16 schlägt für die unteren Einkommen einen geringeren Einkommensteuersatz für Arbeitseinkommen gegenüber Kapitaleinkommen vor. Farhi et al.17 zeigen, dass eine progressive Kapitaleinkommensteuer ein geeignetes steuerliches Instrument für eine Regierung sein kann, die ihre zukünftige Glaubwürdigkeit demonstrieren will, wenn diese von einer Eindämmung der Ungleichheit abhängt. Mit der zunehmenden Abschaffung von allgemeinen Vermögensteuern und der Senkung von Erbschaftsteuern, die in vielen Ländern zu beobachten ist, verliert schließlich das Argument, diese reduzierten die Notwendigkeit einer progressiven Kapitaleinkommensbesteuerung zur Begrenzung der Vermögensungleichheit,18 an Zugkraft.

Was sind die Implikationen dieser aktuellen akademischen Diskussion für die Zukunft der deutschen Kapitalertragsbesteuerung?

• Erstens ist eine Erhöhung der Kapitaleinkommensteuersätze durchaus diskussionswürdig – zumal dann, wenn die zusätzlichen Steuereinnahmen zur Senkung anderer Steuern und Abgaben verwendet werden: Effizienzgewinne sind insbesondere durch die Senkung jener Abgaben zu erwarten, die (wie Sozialversicherungsbeiträge, Lohnsteuer oder Mehrwertsteuer) die Arbeitnehmer in den unteren Einkommensbereichen, deren Arbeitsangebot besonders sensibel auf die Besteuerung reagiert, stark belasten.
• Dabei können diese höheren Kapitaleinkommensteuern zweitens durchaus als Substitut für die umstrittene Wiedereinführung einer allgemeinen Vermögensteuer dienen, da sie deren wichtigste Ziele gleichermaßen erfüllen können.19
• Drittens sollte eine höhere Kapitaleinkommensbesteuerung zumindest insofern progressiv ausgestaltet werden, als die Ersparnisse von kleinen und mittleren Anlegern begünstigt werden, um deren langfristiges Vorsorgesparen nicht zu beeinträchtigen. Dies kann etwa durch die Gewährung ausreichender Freibeträge oder die Möglichkeit zur individuellen Einkommensteuerveranlagung geschehen.

Jedenfalls gibt es nicht nur gute verteilungspolitische, sondern auch ökonomische Gründe für eine substanzielle Kapitalbesteuerung. Und auch dafür, wie von der OECD angeregt,20 perspektivisch Optionen für eine Angleichung der Besteuerung von Arbeits- und Kapitaleinkommen gründlich zu prüfen.

Die institutionellen Voraussetzungen für die effektive Durchsetzung von Kapitaleinkommensteuern haben sich in den letzten Jahren insbesondere auf der internationalen Ebene merklich verbessert. Der Spielraum für Steuerhinterziehung durch die Nutzung von Steueroasen bzw. die Verlagerung von mobilen Finanzanlagen in Länder mit geringen oder fehlenden Quellensteuern auf die Kapitaleinkünfte von Nicht-Gebietsansässigen hat sich mit der Erweiterung von Auskunftsverpflichtungen sowie der zunehmenden Zahl der Länder, die am System des grenzüberschreitenden automatischen Informationsaustausches über Kapitaleinkünfte Nicht-Gebietsansässiger teilnehmen, deutlich verringert. Entsprechend ist der Spielraum für die Besteuerung von Kapitaleinkommen entsprechend der länderspezifischen Präferenzen gestiegen – auch wenn diese etwa in Richtung einer progressiveren Besteuerung von Kapitaleinkommen gehen.21

• 1 Vgl. z.B. IMF: Taxing Times, Washington DC 2013; M. Förster, A. Llena-Nozal, V. Nafilyan: Trends in Top Incomes and their Taxation in OECD Countries, OECD Social, Employment and Migration Working Paper, Nr. 159, 2014; A. Iara: Wealth Distribution and Taxation in EU Members, European Commission Taxation Paper, Nr. 60, 2015.
• 2 Die hier für die EU-Länder zusammengefassten Entwicklungen gelten im Wesentlichen auch für die Gruppe der OECD-Länder; vgl. M. Förster, A. Llena-Nozal, V. Nafilyan, a.a.O.
• 3 Vgl. zu den im Folgenden genannten Steuersätzen ZEW: Effective Tax Levels. Using the Devereux/Griffith Methodology, Mannheim 2014.
• 4 Die alten EU-Länder sind der EU bis 1995 beigetreten; die neuen EU-Länder umfassen jene 13 mittelosteuropäischen Länder, die seit 2004 beigetreten sind.
• 5 Vgl. für einen knappen Überblick N. G. Mankiw, M. Weinzierl, D. Yagan: Optimal Taxation in Theory and Practice, in: Journal of Economic Perspectives, 23. Jg. (2009), Nr. 4, S. 147-174.
• 6 IWF: Fiscal Policy and Income Inequality, IMF Policy Paper, 2014; vgl. auch J. Ostry, A. Berg, C. G. Tsangarides: Redistribution, Inequality, and Growth, IMF Staff Discussion Note, Nr. SDN 14/02, 2014.
• 7 Vgl. OECD: In it Together. Why Less Inequality Benefits All, Paris 2015.
• 8 Vgl. für Überblick und aktuelle Literatur S. Bach: „Reichensteuer“-Diskussion: Hintergrund und Perspektiven, DIW Roundup, 2014.
• 9 Vgl. für einen Überblick M. Schratzenstaller: Besteuerung höherer Einkommen und Vermögen – Internationale Entwicklungstendenzen, Möglichkeiten und Grenzen, in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 82. Jg. (2013), Nr. 1, S. 13-34.
• 10 Vgl. S. Bach, A. Thiemann: Hohes Aufkommenspotential bei Wiedererhebung der Vermögensteuer, in: DIW Wochenbericht, 93. Jg. (2016), Nr. 4, 2016, S. 79-89.
• 11 Vgl. D. Schindler, H. Yang: Catalysts for Social Insurance: Education Subsidies vs. Real Capital Taxation, CESifo Working Paper, Nr. 3278, 2010.
• 12 Vgl. P. Diamond, E. Saez: The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to Policy Recommendations, in: Journal of Economic Perspectives, 25. Jg. (2011), Nr. 4, S. 165-190.
• 13 Vgl. beispielhaft für eine ausführliche Behandlung der Argumente für proportionale statt progressiver Kapitaleinkommensteuern D. M. Radulescu: CGE Models and Capital Income Tax Reforms: The Case of a Dual Income Tax for Germany, Berlin, Heidelberg 2007.
• 14 Vgl. T. Piketty, E. Saez, G. Zucman: Rethinking Capital and Wealth Taxation, Working Paper, 2013.
• 15 Vgl. A. Iara, a.a.O.
• 16 Vgl. A. B. Atkinson: After Piketty?, in: British Journal of Sociology, 65. Jg. (2014), Nr. 4, S. 619-638.
• 17 E. Farhi, C. Sleet, I. Werning, S. Yeltekin: Nonlinear Capital Taxation without Commitment, in: Review of Economic Studies, 79. Jg. (2012), Nr. 4, S. 1469-1493.
• 18 Vgl. R. Boadway: The Dual Income Tax System: An Overview, CESifo DICE Report, 2. Jg. (2004), Nr. 3, S. 3-8.
• 19 Vgl. S. Bach, A. Thiemann, a.a.O.
• 20 Vgl. M. Förster, A. Llena-Nozal, V. Nafilyan, a.a.O.
• 21 Vgl. M. Mathé, G. Nicodème, S. Ruà: Tax Shifts, European Commission Taxation Paper, Nr. 59, 2015.

Abgeltungsteuer adieu: eine Frage des Anstands und gut für alle

Manfred Gärtner

Die Abgeltungsteuer war schon von Anfang an verfehlt. Sie hat ökonomisch eine unerwünschte Lenkungswirkung und verschärft die Ungleichheit. Die Hoffnungen auf eine massive Vereinfachung der Besteuerung von Kapitalerträgen hat sie nicht erfüllen können. Obendrein ist sie verfassungswidrig. Höchste Zeit, sie abzuschaffen!

Die Hoffnung „lieber 25 von x als 42 von nix“ wurde nicht erfüllt

Die Abgeltungsteuer war bei ihrer Einführung 2009 ein Beitrag Deutschlands zum internationalen Steuerwettbewerb und kann als Konzession gegenüber der Finanzbranche gewertet werden, die bereits seit Jahren in diese Richtung lobbyierte. Das Hauptargument für die Aufgabe des Prinzips der synthetischen Einkommensbesteuerung war, dass eine Senkung des Steuersatzes für Kapitalerträge auf 25% die Bereitschaft der Kapitalanleger erhöhen würde, Erträge in Deutschland zu versteuern. Das brachte der berühmte Satz von Peer Steinbrück „lieber 25 von x als 42 von nix“ treffend zum Ausdruck. Doch die Belege dafür, dass tatsächlich mehr Anleger ihr Kapitaleinkommen in Deutschland versteuern, gibt es nicht. Die vorhandenen Daten sprechen vielmehr dafür, dass dieser Effekt nicht eingetreten ist, sondern es zu einem Rückgang der Steuereinnahmen aus Kapitalerträgen kam (vgl. Abbildung 1).

Wäre 2009 das Argument „lieber 25 von x als 42 von nix“ zutreffend gewesen, hätte sich die Bemessungsgrundlage der Abgeltungsteuer ceteris paribus deutlich erhöhen müssen, dies insbesondere auf Zins- und Veräußerungserträge, deren Besteuerung tatsächlich drastisch reduziert wurde.1 Dass dem zumindest anfangs nicht so war, schreibt sogar das Bundesministerium der Finanzen (BMF) 2009 selbst: „Bei der Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge wurde das Vorjahresergebnis um -18,1% unterschritten [...]. Berücksichtigt man die Senkung des Steuersatzes von 30% auf 25%, so wird deutlich, dass sich die Bemessungsgrundlage nur wenig reduziert hat.“2 Von der Erhöhung der Bemessungsgrundlage war Deutschland im Jahr eins nach der Einführung also weit entfernt. Die Einnahmen sanken 2010 nochmals um 30% gegenüber 2009 und haben sich seither nie wieder erholt. Die sinkenden Einnahmen lassen sich teilweise durch die niedrigeren Zinsen sowie die im Zuge der Finanzkrise gefallenen Wertpapierkurse erklären. Diese Erklärung ist aber höchstens partiell, denn sowohl die gesamtwirtschaftliche Leistung Deutschlands als auch der DAX ist seither im Verhältnis zu 2008 deutlich gestiegen. Jedenfalls gibt es keine Anzeichen dafür, dass die Bemessungsgrundlage sich dank der Einführung der Abgeltungsteuer vergrößert hätte.3

Dass die vorgebrachte Logik der Regierung in Wirklichkeit nicht Bestand hielt, könnte unter anderem daran liegen, dass 25% Steuersatz auf hohe Kapitalerträge immer noch sehr viel Geld ist – bei 1 Mio. Euro sind es 250 000 Euro. Zudem kommt eine Studie4 der EZB zu dem Schluss, dass sogar im Steuerregime vor der Einführung der Abgeltungsteuer die Steuern auf Kapitalerträge noch um zwei Prozentpunkte hätten erhöht werden können, bevor eine weitere Erhöhung zu Mindereinnahmen geführt hätte.5 Da wir im Falle der aktuellen Kapitalbesteuerung weit von diesen Steuersätzen entfernt sind, scheint es eher am Durchsetzungswillen zu liegen, also am unzulänglichen Engagement für die Unterbindung von Steuervermeidung und -hinterziehung.

Doch genau diese Schwierigkeit verstärkt die Abgeltungsteuer weiter. Denn sie bewirkt, dass die Finanzämter keine Informationen über die Kapitalerträge der meisten steuerpflichtigen Personen haben. Somit können sie nicht mehr nachvollziehen, bei welchen Individuen aufgrund von verdächtigen Bewegungen der Kapitalerträge eine Prüfung der Steuererklärung gegebenenfalls sinnvoll wäre.

Die Abgeltungsteuer hat eine unerwünschte Verteilungswirkung

Die Privilegierung von Kapitalerträgen gegenüber Lohneinkommen bei der Besteuerung ist verteilungspolitisch nicht neutral, sondern führt zu mehr Ungleichheit. Denn Kapital und somit die daraus fließenden Einkommen sind in Deutschland ungleich verteilt. Über 25% der erwachsenen Personen in Deutschland verfügen über gar kein Vermögen, das Kapitalgewinne abwerfen könnte, während der Großteil des Kapitals und somit dessen Erträge in den Händen des reichsten Prozentanteiles der Bevölkerung liegen.6 Entrichtet also ein Arbeitnehmer mit einem steuerbaren Einkommen von ca. 49 000 Euro pro Jahr 25% seines Lohnes als Einkommensteuer an den Staat plus über 19% Abgaben, zahlt eine Kapitalbesitzerin, die 1 Mio. Euro pro Jahr an Kapitaleinkünften verdient nur 25% Steuern auf diese Einkünfte. Die niedrige Besteuerung von Kapitalerträgen entlastet somit überproportional Personen mit sehr hohem Einkommen und verstärkt die Ungleichheit. Verteilungspolitisch hat die Abgeltungsteuer somit einen regressiven, also unerwünschten Effekt. Dies ist nicht nur aus Gerechtigkeitserwägungen heraus problematisch, sondern auch schädlich für die wirtschaftliche Entwicklung.7

Die Abgeltungsteuer verkompliziert die Besteuerung, statt sie zu vereinfachen

Geworben wurde für die Sonderbehandlung von Kapitalerträgen neben dem Argument der höheren Erträge für den Fiskus auch mit dem Argument der Vereinfachung des Besteuerungsverfahrens. Doch dieses Argument wurde ebenfalls widerlegt. Die Abgeltungsteuer ist so kompliziert, dass es selbst Jahre nach der Einführung noch keine zuverlässige EDV-technische Unterstützung in der Finanzverwaltung für sie gab. Die Einbeziehung der Kirchensteuer hat unzählige Verhandlungsrunden mit den Kirchen erfordert. Erst zum Jahresbeginn 2015 erfolgte die Umstellung vom komplizierten und datenschutzrechtlich problematischen Antragsverfahren auf ein automatisiertes Verfahren zum Abzug der Kirchensteuer.

Die Ungleichbehandlung von Einkünften aus unterschiedlichen Einkommensarten zog in der Praxis außerdem zahlreiche unerwünschte Nebeneffekte nach sich. Abgrenzungsprobleme, Ausnahmeregelungen und Ausgestaltungsschwierigkeiten haben dazu geführt, dass sich allein im Jahressteuergesetz 2010 fast ein Drittel der Änderungen auf die Abgeltungsteuer bezogen.

Besonders problematisch ist die Abgeltungsteuer für Menschen mit niedrigem und mittlerem Einkommen sowie geringen Zinseinkünften. Diese müssen heute zunächst 25% Abgeltungsteuer zahlen, auch wenn ihr persönlicher Einkommensteuersatz geringer ist. Nur wer die Kosten und Mühen für die Abgabe einer Steuererklärung auf sich nimmt, erhält am Ende des Jahres die zu viel gezahlten Steuern zurück. Viele verzichten auf diesen Aufwand. Andere wissen nicht einmal, dass sie zu viel Steuern gezahlt haben. Hinzu kommt, dass Kleinsparer Steuern zahlen, weil sie vergessen haben, ihrer Bank ihren persönlichen Freibetrag zu melden. Millionen von Kleinsparern zahlen also entweder zu hohe Steuern oder werden mit Bürokratie belastet, während Spitzenverdiener milliardenschwere Entlastungen geschenkt bekommen. Aus der Verkomplizierung für den Kleinsparer entsteht so in der Praxis eine zusätzliche Ungerechtigkeit.

Die Abgeltungsteuer verschärft die wirtschaftspolitischen Fehlentwicklungen

Die Abgeltungsteuer führt dazu, dass Gewinne, die mit Eigenkapital erzielt werden in der Regel höher besteuert werden als Gewinne aus Fremdkapital. Dass das wirtschaftspolitisch verfehlt ist, wird besonders leicht sichtbar bei Banken und Versicherungen: Während der Gesetzgeber auf der einen Seite bei der Regulierung eine Mindestausstattung an Eigenkapital erzwingt, um die Stabilität der Finanzdienstleistungsunternehmen sicherzustellen, setzt er steuerpolitisch den gegenteiligen Anreiz, möglichst wenig Eigenkapital einzusetzen. Diese Inkonsistenz gilt auch für die Wirtschaft insgesamt. Während immer wieder besorgt auf die zu geringe Eigenkapitalausstattung insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen geschaut wird, setzt der Steuergesetzgeber mit der Abgeltungsteuer genau den gegenteiligen Anreiz.

Dies ist eine der Ursachen, die in den letzten Jahren zur Steigerung der Gesamtverschuldung der Volkswirtschaft und damit insgesamt zur Destabilisierung beigetragen haben. So stieg in den Industrieländern die gesamtwirtschaftliche Verschuldung von 167% (1980) auf 314% (2010), in Deutschland von 136% auf 241%.8 Der Zusammenhang dieser Entwicklung mit der Finanzkrise wird deutlich, wenn man zur Kenntnis nimmt, dass Staaten wie Irland oder Spanien, die in besonderer Weise von der Finanzkrise getroffen wurden, diejenigen Staaten sind, in denen der Schuldenhebel am stärksten anstieg. Die Privilegierung von Fremdkapital fördert die Bildung von Kreditblasen und ist vor diesem Hintergrund wirtschaftspolitisch schwer begründbar.

Fehlanreize gibt die Abgeltungsteuer aber auch im Vergleich zwischen reinen Finanzinvestitionen und realen Investitionen. Wenn der Steuersatz auf die Zinsen von Anleihen niedriger ist als der Steuersatz auf eine unternehmerische Investition, braucht man sich nicht zu wundern, wenn die realen Investitionen schwächeln und stattdessen das Geld in Finanzanlagen wie Anleihen fließt. Genau das ist aber seit Jahren in Deutschland der Fall. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) schreibt: „Deutschland weist im Zeitraum zwischen 1999 und 2012 eine hohe durchschnittliche Investitionslücke von 2,5% in Relation zum Bruttoinlandsprodukt auf.“9 Wenn man sich nun auf europäischer wie deutscher Ebene Gedanken darüber macht, wie die realwirtschaftlichen Investitionen gestärkt werden können, dann muss die Abgeltungsteuer abgeschafft werden.

Die Abgeltungsteuer ist verfassungswidrig

Die inhaltlichen Gründe wiegen schwer genug, um baldmöglichst wieder zur synthetischen Einkommensbesteuerung zurückzukehren. Besondere Dringlichkeit entfaltet außerdem die rechtliche Beurteilung, wie ein Gutachten im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis90/Die Grünen 2015 darlegt.10 Das Gutachten kommt zu dem Schluss, dass die Abgeltungsteuer verfassungswidrig ist.

• Die Abgeltungsteuer verstößt gegen die Gleichbehandlung aller Einkünfte: Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG („Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.“) findet auch Anwendung im Steuerrecht. Er gebietet die Gleichbehandlung aller Einkunftsarten und die gleichmäßige Besteuerung nach der individuellen Einkommensleistungsfähigkeit. Gesetze, die dagegen verstoßen, unterliegen besonderen Rechtfertigungsanforderungen. Die Abgeltungsteuer verstößt gegen diesen Grundsatz, denn durch die Einführung wurde eine gravierende Ausnahme in der synthetischen Besteuerung von Einkommen verankert. Während ein Jahreseinkommen eines Arbeitnehmenden von über 53 000 Euro mit 42% bis 45% besteuert wird, werden Kapitalerträge mit nur 25% besteuert. Einkommen aus Arbeit über dem genannten Grenzwert werden also um 68% bis 80% mehr besteuert als Kapitaleinkommen.
• Die Abgeltungsteuer verstößt gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip: Auch das mit der Gleichbehandlung verbundene Leistungsfähigkeitsprinzip wird von der Abgeltungsteuer missachtet. Dieses Prinzip erfordert, dass die Besteuerung im Verhältnis zum verfügbaren Einkommen des Steuerpflichtigen zu erfolgen hat.11 Die gleichmäßige Besteuerung nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip führt dazu, dass die Steuergerechtigkeit in zwei Dimensionen verwirklicht wird: horizontal, indem von Steuerpflichtigen mit gleicher Leistungsfähigkeit auch die gleiche Steuer bezahlt wird, vertikal, indem bei höherer Leistungsfähigkeit auch verhältnismäßig höhere Steuern zu entrichten sind.

Die Abgeltungsteuer verstößt augenscheinlich gegen das Prinzip der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit und somit gegen die Steuergerechtigkeit. Die Kapitalerträge konzentrieren sich wie oben beschrieben im wohlhabenden Teil der Bevölkerung. Die niedrige Besteuerung von Kapitalerträgen entlastet somit überproportional Personen mit sehr hohem Einkommen.

Eine Abweichung von den genannten Prinzipien verlangt hohe Rechtfertigungsanforderungen. Die Abgeltungsteuer hat aber keine positiven Folgen in einem Ausmaß, das diesen Anforderungen genügen würde. Vor allem aber hat sich genau in diesem Bereich seit 2009 Entscheidendes geändert. Die internationale Kooperation beim Vorgehen gegen Steuerhinterziehung wurde in den letzten Jahren deutlich verbessert, sodass von „nix“ nicht mehr die Rede sein kann. Die Möglichkeiten einer effektiven Durchsetzung des Steuerrechts sind aufgrund der internationalen Kooperation, die quasi zum Ende des Bankgeheimnisses führt, deutlich gestiegen. Wer heute sein Geld vor der Steuer verstecken will, muss immer aufwendigere und somit kostenintensivere Strukturen wählen. Das Gesetz zum automatischen Informationsaustausch von Konteninformationen wurde Mitte November 2015 vom Bundestag verabschiedet. Für die Jahre ab 2016 wird Deutschland zum einen Informationen über deutsche Konten an betreffende ausländische Staaten melden. Zum anderen erhalten die deutschen Finanzbehörden automatisch sämtliche Informationen über ausländische Konten von in Deutschland ansässigen und steuerpflichtigen Personen. Eine effektive Besteuerung von Kapitalerträgen ist damit jetzt auch ohne Abgeltungsteuer möglich. Eine Rechtfertigung für die Verletzung von Gleichheitsgrundsatz und Leistungsfähigkeitsprinzip ist spätestens jetzt nicht mehr gegeben.

Sogar der Initiator bedauert inzwischen – jetzt ist rasches Handeln erwünscht

Peer Steinbrück, der als Finanzminister die Abgeltungsteuer eingeführt hatte, räumte bereits 2012 ein, dass diese Privilegierung von Kapitalerträgen ein Fehler sei.12 Sein Nachfolger, Wolfgang Schäuble, zeigt sich offen für eine Abschaffung in der nächsten Legislaturperiode.13 Natürlich werden die Banken und ihre Freunde in Politik, Wissenschaft und Medien dagegen Sturm laufen. Denn es gehen nicht nur liebgewonnene Privilegien verloren. Auch administrativ wird die Rückkehr der einheitlichen Besteuerung der verschiedenen Einkünfte für die Finanzdienstleister eine große Herausforderung sein, wie es auch schon die Einführung der Abgeltungsteuer war. Übergangszeiträume werden nötig sein. Aber das Mitleid mit den Banken sollte sich in Grenzen halten. Schließlich haben sie jahrelang aus Eigeninteresse für die Abgeltungsteuer geworben und zwar mit falschen Versprechungen, die nicht eingelöst wurden.

• 1 Mit der Einführung der Abgeltungsteuer wurde die Besteuerung von Dividenden nicht in gleichen Maße reduziert, wie die Besteuerung anderer Kapitalerträge, weil auf diese Einkünfte vor 2009 das Halbeinkünfteverfahren angewendet wurde.
• 2 Bundesministerium der Finanzen: Monatsberichte 2008-2015, http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Service/Monatsbericht/monatsbericht.html.
• 3 Korrekterweise müsste diese Frage mit einem Modell berechnet werden. Die ersten Indizien zeigen jedoch nicht in die Richtung, dass heute ein größerer Teil der Kapitaleinkünfte besteuert wird, als vor der Einführung der Abgeltungsteuer.
• 4 M. Trabandt, H. Uhlig: How far are we from the slippery slope? The Laffer curve revisited, National Bureau of Economic Research, Nr. w15343, 2009, S. 5.
• 5 Das Argument, dass die Steuern gesenkt werden sollen, damit sie einfacher einzutreiben sind, hat sicherlich in bestimmten Höhen eine Berechtigung. Das Verhältnis von Steuersatz und Steuereinnahmen wird in den Wirtschaftswissenschaften mit der sogenannten „Laffer- Curve“ beschrieben. Die genaue Form dieser Kurve ist umstritten und von Land zu Land verschieden.
• 6 M. Grabka, C. Westermeier: Anhaltend hohe Vermögensungleichheit in Deutschland, in: DIW Wochenbericht, Berlin 2014, Nr. 9, S. 151-164.
• 7 OECD: Mehr Ungleichheit trotz Wachstum? Einkommensverteilung und Armut in OECD-Ländern, Paris 2009, S. 291.
• 8 S. G. Cecchetti, M. S. Mohanty, F. Zampolli: The real effects of debt, Bank for International Settlements, Monetary and Economic Department 2011, http://www.bis.org/publ/othp16.pdf (1.10.2013).
• 9 G. Baldi, F. Fichtner, C. Michelsen, M. Rieth: Schwache Investitionen dämpfen Wachstum in Europa, in: DIW Wochenbericht, Berlin 2014, Nr. 27, S. 369.
• 10 Gutachten zur Abgeltungsteuer im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis90/Die Grünen: https://www.gruene-bundestag.de/fileadmin/media/gruenebundestag_de/themen_az/finanzen/18-0535_Gutachten_Abgeltungsteuer.pdf.
• 11 Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/apuz/155703/gerechtigkeits-prinzipien-des-deutschen-steuer­systems?p=all.
• 12 P. Steinbrück: Gleichgewichtsstörungen, in: Die Zeit vom 6.4.2012.
• 13 Spiegel Online vom 11.11.16, http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/steuern-wolfgang-schaeuble-will-Abgeltungsteuer-abschaffen-a-1061995.html.