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92. Jahrgang, 2012, Heft 1 · S. 4-5

Briefmarkt: Anbieter gleich behandeln

Urs Trinkner

Nach einem fast 20-jährigen Öffnungsprozess wurde der deutsche Postmarkt 2008 vollständig liberalisiert. Zuvor hatte das Postmonopol in Deutschland mehr als vier Jahrhunderte überdauert. Nach Schätzungen der Bundesnetzagentur sind mittlerweile über 600 Lizenznehmer auf dem Briefmarkt aktiv. Drei Viertel davon sind mehrheitlich lokal ausgerichtet und erzielen weniger als 500 000 Euro Umsatz pro Jahr. Der Marktanteil der Deutschen Post AG reduzierte sich von 2008 bis 2010 um drei Prozentpunkte auf 89%. Da zeitgleich auch der Briefmarkt insgesamt schrumpfte, verlor die Post in diesem Zeitraum fast 10% der Sendungen an konkurrierende Anbieter und elektronische Alternativen zum Brief. Der Rückgang hat maßgeblich dazu beigetragen, dass sich die Umsatzrendite der Post bei Briefen von 16% auf 8% halbierte.

Zu dieser Entwicklung hat sich die Monopolkommission Ende 2011 im Rahmen eines Sondergutachtens geäußert. Etwas überraschend folgert sie, dass von einer "stagnierenden Wettbewerbsentwicklung" im deutschen Briefmarkt auszugehen sei und dass "kein funktionierender Wettbewerb" herrsche. Der Marktanteil der Deutschen Post sei sehr hoch und habe sich kaum verändert. Als Konsequenz schlägt die Monopolkommission eine Reihe gewichtiger institutioneller Änderungen am bestehenden Regulierungsrahmen vor, um die Entwicklung des Wettbewerbs zu fördern. Beispiele sind eine Verschärfung der Regulierung der Teilleistungsentgelte, eine Vorlagepflicht für individuelle Großkundenverträge, Anpassungen bei den materiellen Vorgaben zur Preissetzung oder eine weitere Anpassung der Umsatzsteuerbefreiung.

Sind die vorgeschlagenen Maßnahmen der Monopolkommission angemessen? Während die Angleichung der Umsatzsteuerbefreiung für alle Anbieter plausibel erscheint, indem sie die Gleichbehandlung der verschiedenen Anbieter erhöht, zielen die übrigen Vorschläge in die gegenteilige Richtung: Der Deutschen Post sollen Auflagen gemacht werden, die für andere Anbieter nicht gelten. Aus ökonomischer Sicht sind solche einseitigen Maßnahmen grundsätzlich kritisch zu hinterfragen. Die folgenden Überlegungen sprechen eher gegen die empfohlenen Verschärfungen:

Erstens ist Wettbewerb kein Selbstzweck. Er dient höheren Zielen, z.B. der Erreichung qualitativ hochwertiger und preiswerter Postdienstleistungen. Gerade in Netzindustrien ist es nicht zweckmäßig, die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs anhand der (aktuellen) Marktanteile zu beurteilen. Im Postmarkt ist eine hohe Anbieterkonzentration volkswirtschaftlich effizient, weil zwar Größenvorteile, nicht aber monopolistische Engpässe, bestehen. Da die Kosten eines Markteintritts vergleichsweise tief sind, wirkt allein schon die Drohung zusätzlicher Markteintritte disziplinierend auf die bestehenden Anbieter.

Das Nicht-Vorhandensein von monopolistischen Engpässen bedeutet zweitens, dass eine Regulierung von Teilleistungen grundsätzlich fragwürdig ist. Postnetze sind skalierbar; es bestehen keine wesentlichen versunkenen Kosten wie etwa im Telekommunikations-, Energie- oder Bahnbereich. Im Gegensatz zu verlegten Leitungen oder Schienen müssen Postdienste jeden Tag von neuem erbracht werden.

Drittens befinden sich Anbieter von Briefdiensten in einem sich stetig verschärfenden Wettbewerb mit elektronischen Kommunikationsformen. Die Konsequenz sind sinkende Briefmengen. Der ausgeprägte intermodale Wettbewerb legt nahe, die Entwicklungen im Postsektor zukunftsgerichtet im Kontext des gesamten Kommunikationsmarktes zu betrachten und den Postanbietern wesentliche unternehmerische Freiheiten zu gewähren, damit sich diese den Herausforderungen der Zukunft stellen und den Brief erfolgreich in einem zunehmend anspruchsvolleren Umfeld positionieren können.

Urs Trinkner

Swiss Economics und Universität Zürich

urs.trinkner@swiss-economics.ch


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