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92. Jahrgang, 2012, Heft 9 · S. 620-624

Analysen und Berichte

Schwache Argumente für das Ehegattensplitting

Stefan Bach, Johannes Geyer, Peter Haan, Katharina Wrohlich

Dr. Peter Haan leitet die Abteilung Staat am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin.

PD Dr. Stefan Bach, Dr. Johannes Geyer und Dr. Katharina Wrohlich sind dort wissenschaftliche Mitarbeiter.

Über die steuersystematischen und -ideologischen Aspekte des deutschen Ehegattensplittings ist schon alles gesagt worden - nur noch nicht von allen. Dabei handelt es sich um einen echten steuerpolitischen Evergreen, der seit mindestens 30 Jahren die Gemüter bewegt. Früher ging es dabei vor allem um Gender-Aspekte, Familienpolitik oder Verteilungsgerechtigkeit. Unterschiedliche Vorstellungen trafen hart aufeinander und sorgten für eine intensive Diskussion. In jüngerer Zeit rücken nüchterne arbeitsmarktpolitische Anforderungen das Thema auf die Agenda. Der demographische Wandel wirft seine Schatten voraus, Fachkräfte werden knapper, Deutschland soll als Wachstumslokomotive die schwächelnden Südländer mitziehen. Da liegt es nahe, staatliche Regelungen, die Menschen vom ersten Arbeitsmarkt fernhalten, auf den Prüfstand zu stellen. Aus der empirischen Arbeitsmarktforschung gibt es klare Hinweise, dass hierzu das deutsche Ehegattensplitting gehört. Da auch die gesellschaftliche Bedeutung der "Einverdiener-Hausfrauen-Ehe" abnimmt, verliert das Ehegattensplitting in der heutigen Form zunehmend seinen Rückhalt in Parteien, Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften.

Was ist steuerliche Leistungsfähigkeit?

Die Tiefgründigkeit der steuerpolitischen Diskussion zum Ehegattensplitting gibt es nur in Deutschland. Die meisten Länder haben ähnliche Vorschriften abgeschafft oder eingeschränkt, sofern sie nicht ohnehin eine Tradition der Individualbesteuerung haben. Ausländische Beobachter staunen ungläubig, wenn man ihnen erklärt, dass die deutsche Ehegattenbesteuerung verfassungsrechtliche Bedeutung habe und eine Individualbesteuerung nicht möglich sei. Dass der Gleichheitsgrundsatz bzw. das "Leistungsfähigkeitsprinzip" sogar das Ehegatten-Vollsplittingverfahren erfordere, wie es Ernst Niemeier in seinem Beitrag behauptet, erscheint jedenfalls deutlich übertrieben.

Rechnet man die Unternehmensbesteuerung hinzu, so macht die Einkommensbesteuerung gerade einmal 50% des Steueraufkommens aus. Die andere Hälfte sind indirekte bzw. lokale Steuern. Diese belasten die ärmeren Haushalte relativ zum Einkommen zumeist stärker als die Reichen, insoweit wirken große Teile des Steuersystems regressiv und nicht progressiv. Der Leistungsfähigkeitsgedanke ist also durchaus keine durchgängige Belastungskonzeption des deutschen Steuersystems. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund ist es das Ziel der Einkommensteuer oder auch der Erbschaftsteuer, die besonders Leistungsfähigen progressiv zu belasten. Dazu kann ein allgemeiner Belastungsmaßstab wichtige Orientierungshilfen geben, um grobe Wertungswidersprüche auszuschließen.

Was aber steuerliche Leistungsfähigkeit im Konkreten bedeutet, ist notorisch umstritten. Man kann sie an Einkommen, Konsum oder Vermögen messen oder auch weitergehende Aspekte von Bedürfnisbefriedigung bzw. "Nutzen" berücksichtigen. Wenn man sich dann aus pragmatischen Gründen auf das (Perioden-)Einkommen eingelassen hat, was schon viele ökonomische und soziale Aspekte vernachlässigt, wird es nicht einfacher. Sind Fahrtkosten zur Arbeit Werbungskosten, soll man Bewirtungsaufwand voll abziehen, wie weit soll man Berufskleidung anerkennen? Mit der Zinsschranke werden Finanzierungsaufwendungen unter bestimmten Konstellationen nicht mehr anerkannt.

Besonders heikel wird es bei der Definition der "subjektiven" Leistungsfähigkeit, also bei der Festlegung von steuerlichen Abzügen für Vorsorge, Unterhaltsverpflichtungen etc. Hier kommen notwendigerweise persönliche Vorstellungen über wirtschaftliche und gesellschaftliche Normen ins Spiel. Letztlich geht es dabei nicht um wissenschaftliche oder verfassungsrechtliche Fragen, sondern um politische Entscheidungen.

So lässt sich von einem individualistischen Standpunkt argumentieren, Ehe und Familie sind Privatsache und haben mit wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit nichts zu tun. Schließlich ist es die private Entscheidung der Partner, zu heiraten, Kinder zu bekommen oder Erwerbstätigkeit, Hausarbeit und Freizeit zu organisieren. Wenn man die Steuerprogression auf diese Ideologie abstellt, dann ist überhaupt nicht einzusehen, warum ein Alleinverdiener-Ehepartner mit 100 000 Euro steuerpflichtigem Einkommen genau so viel Steuern zahlen soll wie zwei Personen mit jeweils 50 000 Euro, bloß weil er einen nichtverdienenden Ehepartner hat. Er ist ja doppelt so leistungsfähig. Man könnte sogar argumentieren, er müsste eigentlich für den anderen Partner noch zusätzlich Steuern zahlen, wenn dieser freiwillig nicht erwerbstätig ist und damit nicht zum Gemeinwohl beiträgt. Der verfassungsrechtliche Schutz von Ehe und Familie spricht durchaus nicht gegen eine solche Ideologie, denn natürlich soll der Staat die zivilrechtlichen Normensysteme weiterentwickeln sowie sozial- und familienpolitische Regulierungen und Förderprogramme vorhalten.

Um nicht missverstanden zu werden, man muss das nicht so sehen, man kann es aber. Genauso ist die traditionelle Rechtfertigungslehre zum Ehegatten-Vollsplitting, die sich an der "Erwerbs- und Verbrauchsgemeinschaft" der "intakten Durchschnittsehe" orientiert, eine schlüssige Interpretation. Nur repräsentiert das eben ein anderes Gesellschafts- und Familienbild. Die laufenden zivilrechtlichen Unterhaltsansprüche bedeuten nicht zwingend einen Anspruch des geringer verdienenden Partners auf die Hälfte des gemeinsamen Einkommens, jedenfalls nicht beim gesetzlichen Güterstand und bei größeren Einkommensunterschieden zwischen den Partnern.1 Zudem wirkt sich das veränderte Rollenverständnis auch auf das Unterhaltsrecht aus. So wird seit dessen Reform 2008 die Selbstverantwortung geschiedener Ehegatten stärker betont, vor allem durch die Verpflichtung zu eigener Erwerbstätigkeit.2

Steuergerechtigkeit ist eben kein absolutes zeitloses Konzept, sondern hängt von wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Voraussetzungen ab. Diese ändern sich im Zeitverlauf. Die Verabsolutierung des Vollsplitting-Verfahrens als verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer gleichheitsgerechten Ehepartnerbesteuerung ist daher überzogen. Selbst wenn dem so wäre, muss der Gesetzgeber die steuerliche Belastungskonzeption verändern dürfen, um legitime Ziele der Wirtschafts- und Sozialpolitik zu verfolgen. Wenn der Staat die gleichmäßige Teilhabe von Frauen und Männern am Erwerbs- und Wirtschaftsleben aus verschiedenen Gründen fördern will und die geltende Ehegattenbesteuerung dies behindert, muss er hier entsprechende Änderungen vornehmen können.

Ehegattensplitting reduziert Erwerbsanreize für Zweitverdiener deutlich

Ernst Niemeier führt aber nicht nur steuersystematische und verfassungsrechtliche Argumente gegen die Abschaffung des Ehegattensplittings an. Er zweifelt auch an den geschätzten Arbeitsangebotseffekten, die eine solche Reform mit sich bringen würde. Das ist erstaunlich, denn zahlreiche nationale und internationale empirische Studien zeigen auf Basis von unterschiedlichen Methoden und Daten, dass das Ehegattensplitting die Erwerbsanreize des "Zweitverdieners" - in der Regel Frauen - deutlich reduziert.3 Der zentrale Grund dafür ist, dass die progressive Steuer zu einem relativ hohen Grenzsteuersatz des Zweitverdieners führt. Der Grenzsteuersatz ist in der ökonomischen Theorie eine zentrale Variable für die Arbeitsangebotsentscheidung, da diese Größe den Einkommenszuwachs der zusätzlichen Erwerbstätigkeit bestimmt. In einer aktuellen Studie zum Ehegattensplitting zeigen die Ergebnisse des DIW, dass eine Einführung einer reinen Individualbesteuerung an Stelle des Ehegattensplittings die Partizipationsquote von Frauen um mehr als 2 Prozentpunkte erhöhen würde und die durchschnittlichen Arbeitsstunden von Frauen um mehr als 7% zunehmen würden. Diese Ergebnisse basieren auf der Verbindung der Methode der Mikrosimulation mit einem strukturellen ökonometrischen Modell.

Ernst Niemeier bezweifelt dieses empirisch etablierte Ergebnis. Stattdessen argumentiert er, allerdings ohne empirische Fundierung, dass eine Abschaffung des Ehegattensplittings kaum zu Veränderungen des Erwerbsverhaltens führen würde. Insbesondere kritisiert er drei Punkte der empirischen Methode:

  • die Vernachlässigung von Einkommenseffekten,
  • den Fokus auf das Nettoeinkommen und die Grenzsteuersätze und
  • vereinfachende Annahmen des strukturellen Arbeitsangebotsmodells.

Bevor diese Punkte im Einzelnen widerlegt werden, lohnt es sich kurz bei der angewandten Methode zu verweilen, da ein großer Teil der Einwände auf deren Unkenntnis zurückgeführt werden kann und sich so hoffentlich einige Missverständnisse aufklären lassen.

In den etablierten Studien wird zunächst auf Basis des geltenden Steuerrechts (Status quo) ein Arbeitsangebotsmodell der Ehepartner (keineswegs nur des Zweitverdieners) geschätzt. Die zentrale Variable in diesem Modell ist das verfügbare Nettoeinkommen des Haushalts. Daneben werden auch andere Variablen berücksichtigt, die die Arbeitsangebotspräferenzen beeinflussen, insbesondere Alter und Bildung beider Ehepartner, Alter und Anzahl von Kindern sowie Region. Im zweiten Schritt wird das Nettoeinkommen simuliert, das sich ergeben würde, wenn es eine Individualbesteuerung gäbe. Basierend auf den empirisch geschätzten Parametern des Verhaltensmodells kann nun das Arbeitsangebot unter beiden Szenarien simuliert werden. Die Differenz im Arbeitsangebotsverhalten zwischen den beiden Szenarien ist dann zu interpretieren als Arbeitsangebotseffekt der Abschaffung des Ehegattensplittings und Einführung einer Individualbesteuerung. Die Verhaltensreaktion ist also davon abhängig, wie stark das Arbeitsangebot von den Haushaltsmitgliedern auf Nettoeinkommensänderungen reagiert. Dies ist nicht a priori im Modell festgelegt, sondern ergibt sich aus der Schätzung.

Ernst Niemeier wendet ein, dass dem Haushalt die positive Nettodifferenz zwischen den alternativen Besteuerungsszenarien nicht bekannt ist. Aber das muss sie auch nicht, denn diese Schlussfolgerung basiert nur auf der Abwägung der Individuen zwischen Freizeit und Erwerbstätigkeit. Wie diese Abwägung empirisch vollzogen wird, wurde mit dem Arbeitsangebotsmodell geschätzt. Insofern ist dies auch keine "isolierte Grenzbetrachtung", sondern ein allgemeines Modell zur Beschreibung des Arbeitsangebotsverhaltens.

Vernachlässigung von Einkommenseffekten

Die Schätzergebnisse in der DIW-Studie nehmen an, dass die erheblichen zusätzlichen Steuereinnahmen bei Einführung der reinen Individualbesteuerung (etwa 25 Mrd. Euro oder 1% des Bruttoinlandprodukts) nicht direkt an die Steuerzahler in Form einer Reduzierung der marginalen Steuersätze oder eines Lump-Sum-Transfers zurückgezahlt werden, sondern in der Staatskasse bleiben. Ernst Niemeier kritisiert, dass der Arbeitsangebotseffekt, den das DIW schätzt, sich aus dieser absoluten Einkommensdifferenz und nicht aus den veränderten Anreizen für den Zweitverdiener erklären lässt.

Die Arbeitsangebotseffekte würden sich in der Tat verändern, wenn die marginalen Steuersätze angepasst würden. Die Größe dieses Effektes hängt aber natürlich stark von der Ausgestaltung einer solchen Reform ab - genau aus diesem Grund wurde in der DIW-Studie von einer Umverteilung abgesehen. Wrohlich4 zeigt jedoch, dass sich die Arbeitsangebotseffekte der Individualbesteuerung bei einer Umverteilung über einen Lump-Sum-Transfer kaum verändern würden. Dieser hat keine Auswirkungen auf die relativen Preise oder die Steigung der Budgetgerade und entspricht somit einem reinen Einkommenseffekt.

Fokus auf Nettoeinkommen und Grenzsteuersätze

Es gibt im Bereich der empirischen Modellierung von Arbeitsangebotsmodellen viele lebendige Forschungsfelder, und es wäre vermessen zu behaupten, es gäbe das eine richtige Modell. Allerdings ist das vom DIW verwendete Modell in vielen unterschiedlichen Anwendungen zum Einsatz gekommen und hat sich bezüglich der zentralen Annahmen als erstaunlich robust erwiesen. Seit den 70er Jahren sind etliche Studien zu den Wirkungen der Besteuerung auf das Arbeitsangebot erschienen. Die Methodik wird stetig verbessert, aber einige Ergebnisse finden sich regelmäßig wieder. Einen guten Überblick über das Forschungsfeld, seine Erkenntnisse und offene Fragen liefern z.B. Meghir und Phillips.5

Ein Ergebnis ist z.B., dass das Arbeitsangebot von Frauen auf Veränderungen der Besteuerung im Vergleich zu dem von Männern relativ stark reagiert. Für die Hypothese von Niemeier, dass Nettoeinkommen und Grenzsteuersätze keine Rolle spielen, sondern allein die Bruttoeinkommen, also die Produktivität, lässt sich in der wissenschaftlichen Literatur keine Evidenz finden. Beides, die Produktivität, die durch den Stundenlohn gemessen wird, und die Grenzsteuersätze bestimmen das Nettoeinkommen, und das wird in der DIW-Studie modelliert.

Vereinfachende Annahmen des strukturellen Arbeitsangebotsmodells

Ökonomische Modelle werden oft als zu vereinfachend oder realitätsfern kritisiert. So auch das Arbeitsangebotsmodell, das der empirischen Analyse des DIW zu Grunde liegt. Ernst Niemeier problematisiert vor allem die Annahme, dass finanzielle Anreize das Arbeitsangebot von Frauen beeinflussen. In der Tat, wäre das nicht der Fall, sollte es keine Rolle spielen, ob das Einkommen von Frauen besteuert oder nicht besteuert wird. Zahlreiche Studien, sowohl für Deutschland als auch im internationalen Kontext, zeigen jedoch, dass Individuen, vor allem Frauen, auf Arbeitsanreize reagieren. Niemeier kritisiert darüber hinaus weitere vereinfachende Annahmen, die nicht explizit in der DIW-Studie berücksichtigt werden. Diese vereinfachenden Annahmen wurden getroffen, da frühere Studien gezeigt haben, dass Erweiterungen des Modells in Bezug auf,

  • Kinderbetreuungskosten,6
  • unfreiwillige Arbeitslosigkeit7 oder
  • dynamische Effekte8

die Arbeitsangebotswirkungen bei der Einführung der Individualbesteuerung kaum verändern.

Darüber hinaus wurde in einer Reihe von Studien untersucht, ob man die strukturellen Arbeitsangebotsmodelle durch Methoden der Programmevaluation validieren kann. Diese Methoden (z.B. quasi-natürliche Experimente) beruhen auf weniger restriktiven Annahmen, aber lassen sich nicht so verallgemeinern wie die strukturellen Modelle. In diesen Studien zeigt sich, dass die strukturellen Modelle sehr ähnliche Ergebnisse bezüglich der untersuchten Reformeffekte liefern wie die Methoden der Programmevaluation.9

Fazit

Was Steuergerechtigkeit oder steuerliche Leistungsfähigkeit konkret bedeuten, sollten nicht Wissenschaftler oder Verfassungsrichter entscheiden, sondern die Parlamente. Eine verfassungsrechtliche Festlegung der Ehegattenbesteuerung auf das gegenwärtige Vollsplitting-Verfahren ist daher überzogen.

Die nationale und internationale wissenschaftliche Literatur zu den Arbeitsmarktwirkungen der Familienbesteuerung zeigt eine klare Evidenz, dass das deutsche Ehegattensplitting die Erwerbsanreize des "Zweitverdieners" deutlich reduziert. Es gilt als ein wichtiger Grund für die im internationalen Vergleich relativ niedrige Erwerbsbeteiligung von verheirateten Frauen mit Kindern. Eine stärkere Individualbesteuerung passt besser zu den arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen und zu den Zielen einer gleichmäßigen Teilhabe von Frauen und Männern am Erwerbs- und Wirtschaftsleben. Das schließt eine begrenzte Berücksichtigung von Unterhaltspflichten zwischen den Ehepartnern nicht aus.

  • 1 F. Vollmer: Das Ehegattensplitting, Baden-Baden 1998; U. Spangenberg: Neuorientierung der Ehebesteuerung: Ehegattensplitting und Lohnsteuerverfahren, Hans-Böckler-Stiftung, Arbeitspapier, Nr. 106, Düsseldorf 2005.

  • 2Vgl. dazu die Gesetzesbegründung, Deutscher Bundestag, Drucksache 16/1830, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/018/1601830.pdf.

  • 3T. F. Crossley, J. Sung-Hee: Joint Taxation and the Labour Supply of Married Women: Evidence from the Canadian Tax Reform of 1988, in: Fiscal Studies, 28/2007, S. 343-365; H. Dearing, H. Hofer, C. Lietz, R. Winter-Ebmer, K. Wrohlich: Why are mothers working longer hours in Austria than in Germany? A comparative microsimulation analysis, in: ebenda, S. 463-495; S. LaLumia: The effects of joint taxation of married couples on labor supply and non-wage income, in: Journal of Public Economics, 92 (2008), S. 1698-1719; H. Selin: The Rise in Female Employment and the Role of Tax Incentives - An Empirical Analysis of the Swedish Individual Tax Reform of 1971, CESifo Group München 2009, http://ideas.repec.org/p/ces/ceswps/_2629.html; V. Steiner, K. Wrohlich: Household Taxation, Income Splitting and Labor Supply Incentives: A Microsimulation Study for Germany, CESifo Economic Studies 50, 2004, S. 541-568; K. Wrohlich: Evaluating Family Policy Reforms Using Behavioural Microsimulation, Dissertation Freie Universität Berlin 2007, http://www.diss.fu-berlin.de/diss/servlets/MCRFileNodeServlet/FUDISS_derivate_000000003105/0_0.pdf?hosts=.

  • 4 K. Wrohlich, a.a.O.

  • 5 C. Meghir, D. Phillips: Labour Supply and Taxes, in: J. A. Mirrlees et al. (Hrsg.): Dimensions of tax design: the Mirrlees review, Oxford 2010, S. 202-274.

  • 6 K. Wrohlich, a.a.O.

  • 7 O. Bargain, M. Caliendo, P. Haan, K. Orsini: Making Work Pay in a Ra-tioned Labour Market, in: Journal of Population Economics, 23 (2010), S. 323-351.

  • 8 P. Haan: A Multi-state model of state dependence in labor supply: Intertemporal labor supply effects of a shift from joint to individual taxation, in: Labour Economics, 17 (2010), S. 323-335.

  • 9 J. Hansen, L. Xingfei: Estimating Labor Supply Responses and Welfare Participation: Using a Natural Experiment to Validate a Structural Labor Supply Model, Institute for the Study of Labor (IZA), 2011, http://ideas.repec.org/p/iza/izadps/dp5718.html; P. E. Todd, K. Wolpin: Assessing the Impact of a School Subsidy Program in Mexico: Using a Social Experiment to Validate a Dynamic Behavioral Model of Child Schooling and Fertility, in: American Economic Review, 96/2006, S. 1384-1417; J. Geyer, P. Haan, K. Wrohlich: Labor Supply of Mothers with Young Children: Validating a Structural Model Using a Natural Experiment, Mimeo 2012.

* Die Autoren der DIW-Studie "Reform des Ehegattensplittings: Nur eine reine Individualbesteuerung erhöht die Erwerbsanreize deutlich: Vorteile durch Ehegattensplitting beschränken", in: DIW Wochenbericht, Nr. 17, 2012.




Title: Arguments for and against the Special Income Tax of Married Couples

Abstract: These articles debate the pros and cons of the full income-splitting tax procedure. Ernst Niemeier defends this taxation scheme, because in his opinion it is not aimed at furthering families or children but making sure that a couple does not have to pay more taxes than two singles. He argues that there are constitutional reasons to treat equal incomes equally, which he refers to as "horizontal justice". Furthermore, he rejects evidence of a negative labour supply effect on the second earner. A team of authors at the DIW find his argumentation not at all convincing. First, they say, determining tax justice or ability to pay is ultimately a political question and cannot be determined by scientists or the courts. Thus, a constitutional determination of marriage taxation on the existing full income-splitting procedure is excessive. Second, the empirical evidence of negative labour supply effects of full income splitting for the second earner can simply not be denied. Niemeier argues why such supply effects cannot exist.

JEL-Classification: H24, J16, J22


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