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94. Jahrgang, 2014, Heft 1 · S. 4

Bankenunion: Einheitliches Abwicklungsregime?

Bernd Rudolph

Der EU-Ministerrat hat am 19. und 20. Dezember 2013 nach zähen Verhandlungen einem Vorschlag zugestimmt, der im Euroraum ein Abwicklungsregime (Single Resolution Mechanism SRM) für marode Großbanken einschließlich eines Abwicklungsfonds etablieren wird. Die Einigung auf den SRM (neben dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus und einem Einlagensicherungssystem der dritte Bestandteil der Bankenunion) ist von EU-Kommissar Barnier als "revolutionary change" gefeiert worden. Man kann aber die Skepsis des Präsidenten des Europäischen Parlaments nachvollziehen, die sich auf die zu hohe Komplexität des Regelwerks bezieht. Der Vorschlag der Kommission umfasst in der deutschen Fassung vom 10. Juli 2013 immerhin 122 Textseiten, womit bereits ein erster Hinweis auf seine Komplexität gegeben ist.

Gravierender ist aber die jetzt im Ministerrat verabredete Zusammensetzung des Abwicklungsausschusses (SRM Board), der sich nach den vorliegenden Presseberichten aus Kommissionsvertretern, den EZB-Aufsichtsvertretern sowie den Repräsentanten aller nationalen Abwicklungsbehörden zusammensetzen soll, die in die Abwicklung (Resolution) der Bank einbezogen sind. Da dem SRM Board für die Abwicklungsentscheidung bislang aber die rechtliche Grundlage im EU-Vertragswerk fehlt, kann sein Abwicklungsprogramm nur umgesetzt werden, wenn ihm die Finanzminister, die in jedem Fall bei einer signifikanten Inanspruchnahme von Gemeinschaftsmitteln einbezogen werden müssen, nicht widersprechen. Die Eurostaaten können also letztendlich jede zuvor erarbeitete Lösung wieder in Frage stellen. Kann man da von einem "einheitlichen" Abwicklungsmechanismus sprechen?

Wenn man die Ziele des Mechanismus ernst nimmt, müsste ein Verfahren gewählt werden, das das Abwicklungsprogramm zumindest in der Zeitspanne eines Wochenendes festzurren könnte, so dass die Märkte rechtzeitig beruhigt und für den Finanzmarkt relevante Transaktionen weitergeführt werden können. Man darf mit Fug und Recht bei dem gerade gefundenen Kompromiss an diesem Erfordernis zweifeln. Daher müssen noch gangbare Alternativen gefunden werden, die eine raschere Entscheidung ermöglichen. Ebenso wie die Einschätzung des Insolvenzrisikos eines Instituts von einem überschaubaren Aufsichtsgremium vorgenommen wird, muss die Verantwortung für die Abwicklungsentscheidung einem arbeitsfähigen europäischen SRM Board übertragen sein.

Das wesentliche Ziel des SRM besteht im Schutz der Steuerzahler vor einer zukünftigen Inanspruchnahme, sofern in Zukunft wieder eine Bankenrettung oder -abwicklung notwendig werden sollte. Als weitere Schutzmaßnahme ist eine den Banken auferlegte sukzessive Auffüllung eines Abwicklungsfonds vorgesehen, der bis zum Jahr 2026 insgesamt 55 Mrd. Euro betragen soll. Er dient dazu, möglichst alle Verluste aufzufangen, die verbleiben, wenn die Eigentümer und die Bankgläubiger (soweit diese in Anspruch genommen werden) ihren Bail-­in-Beitrag geleistet haben. Der Betrag klingt zunächst beachtlich, ist aber faktisch im Verhältnis zur Belastung der europäischen Steuerzahler durch Kapitalspritzen oder Garantien in der jetzigen Finanzkrise von über 1500 Mrd. Euro eher bescheiden. Auch aus dem Umstand, dass bislang keine Untergrenze für die Bail-in-fähigen Verbindlichkeiten der Banken vereinbart sind, folgt, dass der Fonds in seiner Endausstattung für Einzelinsolvenzen brauchbar ist, nicht aber für systemische Krisen. In der Übergangszeit bis 2026 muss die Unterstützung darüber hinaus durch nationale Mittel erfolgen, weshalb beispielsweise Deutschland auf ein Einspruchsrecht bei solchen Abwicklungsentscheidungen nicht verzichten möchte.

Der bis zum Ende der Legislaturperiode des Europäischen Parlaments zu verhandelnde Kompromiss zwischen den Finanzministern und dem Europäischen Parlament wird nicht leicht zu erreichen sein, zumal seine wichtigste Eigenschaft die der Glaubwürdigkeit des SRM sein müsste. Nur dann, wenn die Marktteilnehmer davon überzeugt sind, dass im Falle einer Bankinsolvenz eine Abwicklung nach transparenten und praktikablen Regeln erfolgt, werden sie ihr Verhalten anpassen und nicht weiterhin auf die bislang bestehende implizite "too big to fail"-Garantie für große Institute spekulieren.

Bernd Rudolph

Ludwig-Maximilians-Universität München

rudolph@bwl.lmu.de


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