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94. Jahrgang, 2014, Heft 3 · S. 221-227

Analysen und Berichte

Alternativen zur gegenwärtigen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Anna Terschüren

Der Rundfunkbeitrag soll die öffentlich-rechtliche Rundfunkfinanzierung sicherstellen. Doch schon ein Jahr nach seiner Einführung zeigt sich, dass er zu ungerechtfertigt stärkeren Belastungen von Unternehmen und Kommunen führt. Zudem ist der Rundfunkbeitrag nicht verfassungskonform ausgestaltet. Die Autorin stellt ein alternatives System der Rundfunkfinanzierung vor, in dem auf Einnahmen aus Werbung und Sponsoring verzichtet und der öffentlich-rechtliche Rundfunk aus Steuermitteln finanziert wird.

Dr. Anna Terschüren ist Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Industrieökonomik der Helmut-Schmidt-Universität Hamburg.

Der im Januar 2013 eingeführte Rundfunkbeitrag wird auf verschiedenen Ebenen stark kritisiert: Im Fokus der öffentlichen Diskussion steht der Unmut der Bevölkerung über Doppelbelastungen bzw. stark gestiegene Belastungen durch die Reform, beispielsweise von Filialunternehmen. Auch die Kommunen beschweren sich über zu hohe Kosten. Ebenso stößt der für das System notwendige Meldedatenabgleich auf Sorgen hinsichtlich der Wahrung der informationellen Selbstbestimmung. Doch am schwersten wiegen die von Rechtsexperten beklagten Verfassungsverstöße, die die Einrichtung des Rundfunkbeitrags mit sich bringt: Bei der neuen Abgabe handele es sich demnach um eine finanzverfassungswidrige Zwecksteuer, zu deren Einrichtung bzw. Einzug die Bundesländer bzw. Rundfunkanstalten keine Kompetenzen hätten; im Ergebnis verstoße der Rundfunkbeitrag gegen die allgemeine Gleichbehandlung und die allgemeine Handlungsfreiheit.1

Jüngst wurde zudem bekannt, dass die Einführung des Rundfunkbeitrags keinesfalls aufkommensneutral vonstatten ging – was jedoch als Anforderung des Gesetzgebers an seine Reform formuliert wurde –, sondern voraussichtlich Mehreinnahmen von über 1 Mrd. Euro für die Beitragsperiode 2013 bis 2016 mit sich bringen wird. Zur Debatte steht, ob diese Mehreinnahmen zur Senkung des Rundfunkbeitrags und/oder zur Schaffung einer Rücklage für künftigen Finanzbedarf eingesetzt werden.2

Die aufgeführten Probleme zeigen, dass es einer "Reform der Reform" bedarf. Insbesondere die verfassungsrechtlichen Problemstellungen machen die Suche nach einer Alternative zur Ablösung des Rundfunkbeitrags unumgänglich. In diesem Beitrag wird daher ein alternatives System der Rundfunkfinanzierung vorgestellt.3

Formen der Rundfunkfinanzierung

Dass es einer Neuordnung der Rundfunkfinanzierung und Abkehr von der Rundfunkgebühr bedurfte, entsprach spätestens seit der Jahrtausendwende der überwiegenden Meinung in der Politik. Als Finanzierungsalternativen wurden seitdem diverse Modelle diskutiert. Die Ideen reichten von einer lediglich modifizierten Rundfunkgebühr über eine Bürgerabgabe bis hin zu verschiedenen Formen der Steuerfinanzierung.4 Der Gesetzgeber entschied sich für das Modell des Rundfunkbeitrags, verknüpft mit der Hoffnung, eine verfassungskonforme und sozial gerechte Finanzierungsform gefunden zu haben, die der Konvergenz der Medien begegnen sowie zu einer vereinfachten Abgabenerhebung führen sollte.5 Unabhängig davon, ob teilweise die Reformziele erreicht werden konnten, wird der Rundfunkbeitrag vielerorts kritisiert.

Während die übrigen Abgabenvorschläge nach genauerer Betrachtung aus verschiedenen Gründen verworfen wurden, fällt auf, dass mögliche Steuermodelle kaum vertieft diskutiert, sondern vielmehr unter dem Vorwand abgelehnt wurden, die Wahrung der Staatsferne könne hier nicht sichergestellt werden.6 Zwar würde die Einrichtung einer eigenen Rundfunksteuer aufgrund kompetenzieller Vorgaben an finanzverfassungsrechtliche Grenzen stoßen;7 eine Finanzierung aus bestehenden Haushaltsmitteln bietet sich jedoch nach wie vor an.8 Den Rundfunkanstalten könnten die notwendigen Mittel aus den Haushalten der Länder zugeleitet werden; sie würden somit aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert.

Motivation für eine Steuerfinanzierung

Eine Steuerfinanzierung würde zunächst dem Umstand gerecht, dass es sich beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus verfassungsrechtlicher Sicht um ein sogenanntes Allgemeingut ohne individualisierbare Gegenleistung handelt, das dem Gemeinwesen dienen soll.9 Derartige Güter sind nach finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben über Steuern zu finanzieren.10

Unter Allokations- bzw. Effizienzgesichtspunkten hätte eine Steuerfinanzierung den entscheidenden Vorteil, dass der Abgabeneinzug über die Finanzämter erfolgen würde. Somit könnte der Beitragsservice abgeschafft werden und weitere Aufwendungen der Rundfunkanstalten im Zusammenhang mit dem Abgabeneinzug würden entfallen. Ebenso erübrigten sich viele behördliche Aufwendungen, z.B. im Rahmen von Vollstreckungsverfahren, die im Zusammenhang mit dem Abgabeneinzug verursacht werden. Außerdem entfielen die aufwendigen Regelungen und Verfahren zu Beitragsbefreiungen. Eine Steuerfinanzierung würde also deutliche Kostensenkungen ermöglichen, da der Rundfunkbeitrag als eigene Abgabe und somit Erhebung und Vollzug komplett wegfielen. Verteilungspolitisch hätte eine Steuerfinanzierung den Vorteil, dass sie an die individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit anknüpfen würde und demnach sozial bei Weitem gerechter wäre, als es der jetzige Rundfunkbeitrag ist. Würden des Weiteren die Landesrundfunkanstalten auf Basis ihres individuellen Finanzbedarfs aus den Haushalten der Länder finanziert, könnte der ARD-interne Rundfunkfinanzausgleich entfallen, der einen enormen bürokratischen Aufwand verursacht.11

Eine Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Länderhaushalten soll nun mit Konzentration auf ökonomische bzw. in erster Linie finanzwissenschaftliche Aspekte genauer untersucht werden; detaillierte verfassungsrechtliche Prüfungen eines solchen Modells sind hier nicht vorgesehen und an anderer Stelle bereits erfolgt.12

Modell einer Steuerfinanzierung

Konkret könnte eine Steuerfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wie folgt gestaltet werden: Der Finanzbedarf der Rundfunkanstalten würde zunächst wie bisher auf Basis des bestehenden dreistufigen Abgabenfestsetzungsverfahrens ermittelt. Die Rundfunkanstalten melden ihren Finanzbedarf an die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), die KEF überprüft diese Meldungen und stellt im Anschluss den Finanzbedarf fest. Anschließend schreibt der Gesetzgeber die Abgabenhöhe im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag fest.

Im Gegensatz zum jetzigen Verfahren würde der Gesetzgeber jedoch keinen monatlichen Betrag festlegen, der durch die Abgabepflichtigen zu entrichten wäre, sondern den individuellen Finanzbedarf jeder Rundfunkanstalt pro Jahr, gültig für eine Abgabenperiode. Somit müsste die KEF den individuellen Finanzbedarf jeder Landesrundfunkanstalt ermitteln und nicht mehr – wie es gegenwärtig der Fall ist – aggregiert für die gesamte ARD. An der Ermittlung der Finanzbedarfe von ZDF und DRadio änderte sich nichts. Die so ermittelten und durch den Gesetzgeber festgeschriebenen Finanzbedarfe wären fixiert und nach Abschluss des Verfahrens nicht mehr beeinflussbar.

Durch die Beibehaltung des bisherigen dreistufigen Abgabenfestsetzungsverfahrens würde somit weiterhin die Staatsferne gewahrt, denn die Einflussmöglichkeiten des Gesetzgebers blieben unverändert – lediglich die festgeschriebene Einheit wäre neu. Die Länder hätten nun die Pflicht, den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in ihre Budgets je nach Finanzierungszuständigkeit einzustellen und den Rundfunkanstalten die Mittel für ihren entsprechenden Bedarf – beispielsweise in vierteljährlichen Intervallen – zuzuleiten. Somit würden die jeweiligen für die Rundfunkanstalten zuständigen Länder die Finanzierung aus ihren Haushalten vornehmen. Im Gegenzug bedürfte es einer Erhöhung der Einnahmen der Länder, um die neue Ausgabenverpflichtung bestreiten zu können, ohne dass andere Aufgaben der Länder, die aus dem allgemeinen Haushalt finanziert werden, unter der Rundfunkfinanzierung leiden würden.13

Verzicht auf Werbung und Sponsoring

Eine Reform der Rundfunkfinanzierung könnte außerdem dazu genutzt werden, sich von Werbung und Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu lösen. Werbung war seit Anbeginn eine Einnahmequelle für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Während früher noch hohe Einnahmeanteile von ca. 20% bei der ARD und 40% beim ZDF aus der Werbung generiert wurden, sind sie bis heute drastisch zurückgegangen. Für die Abgabenperiode 2013 bis 2016 werden die Werbe- und Sponsoringumsätze bei voraussichtlich etwa 6% insgesamt liegen.14

Diesen geringen Einnahmequellen steht jedoch ein hohes Risiko mit Blick auf die Programmgestaltung gegenüber: Aufgrund des Wunsches der Rundfunkanstalten, Werbeeinnahmen zu erzielen, eröffnet sich eine indirekte Einflussmöglichkeit auf das Programm durch Dritte – im Mindesten mit Blick auf die Genres, die zu werberelevanten Zeiten gesendet werden. Die Rundfunkanstalten orientieren sich hier in erster Linie an den Einschaltquoten und den Interessen Werbetreibender, die bestimmte Zielgruppen erreichen möchten. Das Resultat: Eine Annäherung an das quotenstarke Programm des Privatrundfunks ist unausweichlich, da das Interesse an der Veranstaltung von Werbung deutlich zurückgehen würde, wenn die gewünschten Zuschauer und -hörer nicht erreicht werden würden. Zu werberelevanten Zeiten bestehen daher für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kaum Anreize, ein unabhängiges, vielfältiges Programm zu gestalten. Problematisch ist hieran, dass seine Existenzberechtigung bzw. Begründung für eine öffentliche Finanzierung jedoch auf der Verbreitung eines vielfältigen Programms und der Unabhängigkeit von Dritten fußt, demnach ein Einfluss Werbetreibender – welcher Form auch immer – nicht akzeptabel ist.15

Durch eine Verknappung der Werbeflächen und das Entfallen der Wettbewerbsverzerrungen durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk würden die Preise für die verbleibenden Werbeplätze voraussichtlich steigen und somit das private Duopol aus der ProSiebenSat.1 Media AG und der Mediengruppe RTL an Marktmacht auf dem Werbemarkt gewinnen. Geht man im Gegenzug davon aus, dass Werbung von den Rundfunkkonsumenten als störend wahrgenommen wird, so würden weniger Werbeunterbrechungen zu einer Steigerung der Konsumentenrente am Rezipientenmarkt führen. Die gesamten wohlfahrtsökonomischen Implikationen sind jedoch nur schwer abschätzbar, insbesondere aufgrund der Netzeffekte – also der Wechselwirkungen – zwischen Werbe- und Rezipientenmarkt.16

Derartige Aspekte sowie das erschwerte Erreichen spezieller Zielgruppen bei einem Werbeverbot in den öffentlich-rechtlichen Angeboten mögen insbesondere die Werbetreibenden sorgen. Allerdings wäre es absurd, die Werbung aufgrund dessen als Einnahmeform beizubehalten. Trotzdem wird dieses Argument für die Aufrechterhaltung der Ausstrahlung von Werbung sogar von den Rundfunkanstaltsvertretern bzw. Vertretern ihrer Töchterunternehmen vorgebracht.17 Im Ergebnis sollte von einer anteiligen Werbe- und Sponsoringfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aufgrund der nachteiligen Auswirkungen auf das Programm dringend abgesehen werden. Durch den Wegfall dieser Einnahmeform ergäbe sich jedoch ein leicht erhöhter Finanzbedarf der Rundfunkanstalten.

Finanzbedarf der Rundfunkanstalten

Bei der vorgeschlagenen Finanzierungsreform entfielen somit die Einnahmen aus Werbung und Sponsoring, ebenso jedoch Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Beitragseinzug. Außerdem würden die ARD-internen Aufwendungen und Einnahmen aus dem Rundfunkfinanzausgleich entfallen, was bei der Berechnung der individuellen Finanzbedarfe relevant wäre. Tabelle 1 zeigt beispielhaft den sich daraus ergebenden Finanzbedarf für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Dieser setzt sich aus den anstaltsindividuellen Aufwendungen, bereinigt um die genannten entfallenden Positionen abzüglich der Erträge, die unabhängig vom Rundfunkbeitrag, den Werbe- und Sponsoringeinnahmen sowie dem Finanzausgleich anfallen, zusammen. Im Ergebnis verbliebe für das Jahr 2011 ein Finanzbedarf von 7507,2 Mio. Euro, der aus Steuermitteln gedeckt werden müsste.

Tabelle 1 (zurück zum Text)
Finanzbedarf der Rundfunkanstalten 2011

in Mio. Euro

Aufwendungen Erträge

Finanz-
bedarf

Gesamt für Finanz-
ausgleich
und Struk-
turhilfe
für
Gebühren-
einzug
Verbleibend Gesamt aus Rund-
unkabgabe,
Finanz-
ausgleich,
Strukturhilfe
Netto-
Umsätze
der Wer-
begesell-
schaften
der Landes-
rundfunk-
anstalten
aus Sponsoring
Verblei-
bend
1 2 3 4 = 1 - 2 - 3 5 6 7 8 9 = 5 - 6 - 7 - 8 10 = 4 - 9
BR

1015,1

9,1

30,7

975,3

1004,1

877,7

55,2

4,5

66,7

908,6
HR

485,6

1,3

14,7

469,6

467,5

402,4

31,3

2,6

31,2

438,4
MDR

673,2

4,1

17,4

651,7

684,1

571,0

26,4

2,2

84,5

567,2
NDR

1064,4

7,3

31,2

1025,9

1079,4

952,6

39,4

3,2

84,2

941,7
RB

96,8

0,0

1,1

95,7

93,9

69,7

8,5

0,7

15,0

80,7
RBB

394,1

0,3

12,1

381,7

412,1

359,0

23,0

1,9

28,2

353,5
SR

109,9

0,1

1,6

108,2

109,4

94,9

6,5

0,5

7,5

100,7
SWR

1117,8

10,3

31,2

1076,3

1125,2

982,3

67,7

5,6

69,6

1006,7
WDR

1384,3

24,5

37,2

1322,6

1384,7

1127,9

87,5

7,2

162,1

1160,5
ARD

6341,2

57,0

177,2

6107,0

6360,4

5437,5

345,5

28,4

549,0

5558,0
DRadio

223,8

-

6,6

217,2

218,3

192,1

-

26,2

191,0
ZDF

2037,4

-

56,9

1980,5

2109,5

1741,8

145,4

222,3

1758,2
Gesamt

8602,4

57,0

240,7

8304,7

8688,2

7371,4

519,3

797,5

7507,2

Quelle: A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells, Ilmenau 2013, S. LXXXIII mit weiteren Nachweisen.

 

Zunächst läge es natürlich nahe, die Ländersteuern zu erhöhen, um hieraus die Rundfunkfinanzierung zu bestreiten. Allerdings sind die Einnahmen aus den Ländersteuern so gering, dass sie um 57% erhöht werden müssten;18 dies wäre nicht praktikabel.

Bei näherer Betrachtung erscheint es außerdem sinnvoller, Steuerarten zu wählen, die die Allgemeinheit in Gänze betreffen, da sich das Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an sie richtet. Demnach böte sich eine Erhöhung von Gemeinschaftsteuern, genauer der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer, an.19 Hierdurch werden sowohl der private als auch der nicht private Bereich unter Zugrundelegung der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit besteuert. Für die Rundfunkfinanzierung wäre eine Steuererhöhung der Einnahmen um ca. 2% notwendig (vgl. Tabelle 2). Welche Steuer nun praktisch um welchen Anteil erhöht würde, wäre eine rein politische Entscheidung. Zur vereinfachten Betrachtungsweise wird davon ausgegangen, dass alle drei Steuerarten um die gleiche Rate erhöht würden.

Tabelle 2 (zurück zum Text)
Erforderliche Erhöhungen der Steuereinnahmen 2011

in Mio. Euro

Steuereinnahmen
Bundesgebiet
Anteil an gesamt Erforderliche Zusatz-
einnahmen zur
Rundfunkfinanzierung
Neue benötigte
Gesamteinnahmen
Entspricht Steigerung
der Einnahmen
Einkommensteuer

171 745

45,51%

3416

175 161

≈ 1,99%
Körperschaftsteuer

15 634

4,14%

311

15 945

≈ 1,99%
Umsatzsteuer

190 033

50,35%

3780

193 813

≈ 1,99%
Gesamt

377 412

100,00%

7507

384 919

≈ 1,99%

Quelle: A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells, Ilmenau 2013, S. LXXXVI mit weiteren Nachweisen.

 

Problematisch ist an diesem Vorschlag zunächst, dass die Mehreinnahmen aus der Erhöhung der Gemeinschaftsteuern nicht nur den Ländern, sondern auch Bund und Gemeinden zuflössen.20 Allerdings wäre es möglich, die Mehreinnahmen im Ergebnis nur den Ländern zuzuleiten: Hierzu könnte die Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen so angepasst werden, dass zwar Bund und Gemeinden Mehreinnahmen aus der Anhebung der Einkommen- und Körperschaftsteuer, jedoch zum Ausgleich Mindereinnahmen aus der Umsatzsteuer bekämen (vgl. Tabelle 3).21 Denn die Einnahmeanteile der Gebietskörperschaften an der Einkommen- und Körperschaftsteuer sind in der Verfassung festgeschrieben, während die Umsatzsteuerverteilung einfachgesetzlich geregelt ist und somit leichter angepasst werden kann.22

Praktisch ergäbe sich die Herausforderung für den Gesetzgeber, einen Korridor zu wählen, innerhalb dessen Einnahmeveränderungen und Veränderungen der Ausgabeverpflichtungen für die Rundfunkfinanzierung in den Länderhaushalten zu tolerieren wären, bevor es zu einer Anpassung der Steuertarife und/oder der Umsatzsteuerverteilung kommen müsste.23

Tabelle 3 (zurück zum Text)
Verteilung der Steuereinnahmen auf Gebietskörperschaften 2011

in Mio. Euro

Bund Länder Gemeinden Gesamt
1. Originäre Verteilung

   Einkommensteuer

72 992

72 992

25 762

171 745
   Körperschaftsteuer

7 817

7 817

15 634
   Umsatzsteuer

102 433

83 807

3 793

190 033
   Gesamt

183 242

164 616

29 555

377 412
2. Verteilung nach Steuererhöhung
   Einkommensteuer

74 443

74 443

26 274

175 161
   Körperschaftsteuer

7 973

7 973

15 945
   Umsatzsteuer

104 451

85 494

3 868

193 813
   Gesamt

186 867

167 910

30 142

384 919
   Abweichung gesamt 2. zu gesamt 1.

3 625

3 294

587

7 507
3. Verteilung nach Anpassung der Umsatzsteuerverteilung
   Einkommensteuer

74 443

74 443

26 274

175 161
   Körperschaftsteuer

7 973

7 973

15 945
   Umsatzsteuer

100 826

89 707

3 281

193 813
   Gesamt

183 242

172 123

29 555

384 919
   Abweichung gesamt 3. zu gesamt 1.

0

7 507

0

7 507

Quelle: A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells, Ilmenau 2013, S. LXXXVII mit weiteren Nachweisen.

 

Schlüsselung der Länderanteile an der Rundfunkfinanzierung

Die Erhöhungen der Einnahmen aus den genannten Gemeinschaftsteuern und eine entsprechende Anpassung der Umsatzsteuerverteilung würden also dazu führen, dass den Ländern die Mittel zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Verfügung stünden. Dies würde jedoch zunächst nur für den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten in Gänze gelten. Ebenso müsste sichergestellt werden, dass die Haushalte auf der jeweiligen Länderebene entsprechende Mehreinnahmen zu verzeichnen hätten.24

Um dies überprüfen zu können, muss zunächst betrachtet werden, welche neuen Ausgaben die Länder jeweils konkret zu tätigen hätten. Klar dürfte sein, dass Rundfunkanstalten eines einzelnen Landes aus seinem Haushalt allein zu finanzieren wären (der WDR würde also beispielsweise aus dem Haushalt Nordrhein-Westfalens finanziert). Für Mehrländeranstalten, das ZDF und das DRadio müsste jedoch eine Schlüsselung der Finanzierungsanteile gefunden werden. Für eine solche Schlüsselung gäbe es verschiedene Möglichkeiten. Beispielsweise könnte die Last eines jeden Landes für gemeinschaftlich finanzierte Rundfunkanstalten nach den Kosten der "eigenen" Rundfunkanstalten, den Steuereinnahmen oder der Einwohnerzahl gewichtet werden.25

  • Von der erste Variante ist sicherlich abzusehen: Würden die Finanzierungsanteile im Verhältnis der Kosten der "eigenen" Rundfunkanstalt zu den Gesamtkosten ermittelt, so würden Länder mit teuren Rundfunkanstalten stärker belastet, obwohl der Finanzbedarf der Rundfunkanstalten fast völlig außerhalb ihres Einflussbereichs liegt und aufgrund der Staatsferne des Rundfunks auch zwingend liegen muss.26 Zwar mag die Notwendigkeit der Existenz kleiner Rundfunkanstalten, wie von Radio Bremen oder vom Saarländischen Rundfunk, in Frage stehen; es ist auch grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob die Rundfunkanstalten fortbestehen sollen.27 Existieren sie jedoch, so ist ihre Finanzierung in voller Höhe des erforderlichen Finanzbedarfs verfassungsrechtlich bedingt.28
  • Bei den Steuereinnahmen eines Landes als Maßstab handelt es sich auf den ersten Blick um eine neutralere Größe. Hier könnten jedoch negative Anreize entstehen, denn die Länder würden für ihr wirtschaftliches Verhalten bestraft, da sie bei überdurchschnittlichen Steuereinnahmen auch einen höheren Finanzierungsanteil am öffentlich-rechtlichen Rundfunk leisten müssten und umgekehrt.29 Dieses Problem erinnert an die Debatte um die Gerechtigkeit des Länderfinanzausgleichs.
  • Ein im Verhältnis völlig neutrales Maß zur Gewichtung wäre die Einwohnerzahl. Und tatsächlich eignet sich diese Größe zur Schlüsselung, denn die Finanzierungsanteile für gemeinschaftlich finanzierte Rundfunkanstalten, gewichtet nach der Einwohnerzahl, entsprechen insgesamt am ehesten den jeweiligen Steuermehreinnahmen aus der Anhebung der genannten Gemeinschaftsteuern.30

Die Auswirkungen der verschiedenen Schlüsselungen auf die Finanzkräfte können Tabelle 4 entnommen werden. Hierin sind zunächst die Finanzkräfte der Länder nach dem Länderfinanzausgleich abgebildet, allerdings unter leicht vereinfachten Annahmen, die für die weiteren Berechnungen notwendig sind. In Zeile 2 werden die Finanzkräfte abgebildet, die sich nach den vorgeschlagenen Steuererhöhungen und dem anschließendem Länderfinanzausgleich ergäben. Die Zeilen 3 bis 5 zeigen die verschiedenen modellhaften Finanzkräfte nach Steuererhöhung, Länderfinanzausgleich und anschließender Rundfunkfinanzierung. Da Ausgabenverpflichtungen im Länderfinanzausgleich grundsätzlich nicht berücksichtigt werden, mindert in den Berechnungen die Rundfunkfinanzierung im Anschluss an den Länderfinanzausgleich die Finanzkraft. Bei der Betrachtung der Abweichungen zeigt sich, dass die Variante der Schlüsselung nach der Einwohnerzahl insgesamt die geringsten Abweichungen von den gegenwärtigen Finanzkräften verursachen würde.

Tabelle 4 (zurück zum Text)
Finanzkraft der Bundesländer nach Rundfunkfinanzierung

Finanzkraftmesszahl in % der Ausgleichsmesszahl nach Länderfinanzausgleich

NW BY HE SL HB BW RP SH HH NI MV SN ST TH BB BE
1

Länderfinanzausgleich
2011 (vereinfacht)

99,5

105,2

105,3

97,0

91,5

103,6

98,1

98,6

100,9

99,0

95,1

95,6

95,5

95,4

96,2

90,7
2

Länderfinanzausgleich
nach Erhöhung
der Steuereinnahmen

99,5

105,1

105,2

97,1

91,5

103,5

98,2

98,7

100,6

99,1

95,2

95,7

95,6

95,5

96,3

90,7
3

Länderfinanzausgleich
nach Rundfunkfinan-
zierung, Gewichtung
Einwohnerzahl (LRA)
bzw. Kosten der LRA je Einwohner (ZDF, DRadio)

100,1

105,5

105,2

91,2

83,5

104,0

97,9

98,1

100,4

99,3

93,6

95,5

94,7

94,6

95,9

91,3
4

Länderfinanzausgleich
nach Rundfunkfinan-
zierung, Gewichtung Steuereinnahmen

99,6

105,1

105,1

95,9

90,5

103,6

98,1

98,8

100,9

99,1

95,0

95,6

95,5

95,4

96,7

91,1
5

Länderfinanzausgleich
nach Rundfunkfinan-
zierung, Gewichtung Einwohnerzahl

99,5

105,1

105,1

95,9

90,6

103,6

98,0

98,6

101,4

99,0

95,1

95,6

95,5

95,4

96,4

91,4
6

Abweichung 3 - 1

0,6

0,3

-0,1

-5,8

-8,0

0,4

-0,2

-0,5

-0,5

0,3

-1,5

-0,1

-0,8

-0,8

-0,3

0,6
7

Abweichung 4 - 1

0,1

-0,1

-0,2

-1,1

-1,0

0,0

0,0

0,2

0,0

0,1

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,5

0,4
8

Abweichung 5 - 1

0,0

-0,1

-0,2

-1,1

-0,9

0,0

-0,1

0,0

0,5

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

0,7

Quelle: eigene Darstellung nach A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells, Ilmenau 2013, S. XCII ff. mit weiteren Nachweisen.

 

Um die verbleibenden Auswirkungen der Rundfunkfinanzierung auf die Finanzkräfte der Länder abzumildern, könnte eine Anpassung der Formeln zur Berechnung der Ausgleichszuweisungen und -beiträge im Länderfinanzausgleich nach § 10 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG) in Betracht gezogen werden.31

Fazit

Eine Reform der öffentlich-rechtlichen Rundfunkfinanzierung sollte insbesondere zwei Aspekte berücksichtigen: Zum einen bedarf es einer Abkehr von Werbung und Sponsoring im Programm der Rundfunkanstalten. Zum anderen sollte eine verfassungskonforme Finanzierungsform gefunden werden, die die bisherigen Unzulässigkeiten und weiteren Probleme des Rundfunkbeitrags vermeidet. In Betracht käme daher eine Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus bestehenden Haushaltsmitteln. Eine solche Finanzierung mag politisch problematisch oder gar unerwünscht sein, ist jedoch aus Gründen der Allokationseffizienz und insbesondere der Verfassungskonformität dem aktuellen System dringend vorzuziehen.

Title: Tax Money and Advertising Revenues – How Could Public Broadcasting Be Alternatively Financed?

Abstract: The funding system for public broadcasting in Germany is facing several difficulties: The existing license fee "Rundfunkbeitrag" causes discontent in the society and creates constitutional violations. Therefore, a reformation of public broadcasting funding is necessary. In this article, an alternative model is discussed, namely the implementation of a tax-financed system. Public broadcasting should receive payments from the budgets of the federal states to fulfill its tasks. At the same time, commercials should be banned from public broadcasting, because partial dependency on the advertising industry has a negative influence on the programming.

JEL Classification: K34, L82, P43

  • 1 Vgl. C. Degenhart: Verfassungsfragen des Betriebsstättenbeitrags nach dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag der Länder – Rechtsgutachten, Leipzig 2013, S. 11 ff.; vgl. E. Geuer: Zur Verfassungswidrigkeit der "Haushaltsabgabe'' für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, in: Verwaltungsrundschau, 58. Jg. (2012), H. 11, S. 379; vgl. T. Koblenzer, C. Günther: Abgabenrechtliche Qualifizierung des neuen Rundfunkbeitrags und finanzverfassungsrechtliche Konsequenzen, http://www.handelsblatt.com/downloads/7971384/2/Gutachten_Koblenzer (28.3.2013), S. 20; vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells, Ilmenau 2013, S. 144; vgl. A. Terschüren: Zur Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags – Warum der Rundfunkbeitrag eine verfassungswidrige Zwecksteuer darstellt, in: Computer und Recht, 29. Jg. (2013), H. 11, S. 706. Zur Erläuterung und ökonomischen Würdigung der Reform siehe K. Herrmann: Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in: Wirtschaftsdienst, 93. Jg. (2013), H. 8, S. 552-556.

  • 2 Vgl. o.V.: Die KEF empfiehlt den Ländern, den Rundfunkbeitrag um 73 Cent auf 17,25 Euro/monatlich zu senken, http://kef-online.de/inhalte/presse/kef_pressemitteilung_18122013.doc (20.12.2013).

  • 3 Der Beitrag ist im Wesentlichen an die Dissertation der Autorin "Die Reform der Rundfunkfinanzierung in Deutschland – Analyse der Neuordnung und Entwicklung eines idealtypischen Modells", http://www.db-thueringen.de/servlets/DocumentServlet?id=22199, Ilmenau 2013, angelehnt.

  • 4 Vgl. R. Hartstein et al. (Hrsg.): Kommentar zum Rundfunkstaatsvertrag, Loseblattausgabe, Entstehungsgeschichte RStV, Heidelberg u.a.O. 2013, Zf. 180 ff.

  • 5 Vgl. Begründung zum Fünfzehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge, http://www.rlp.de/no_cache/ministerpraesidentin/staatskanzlei/medien/?cid=122590&did=69566&sechash=ad15bce2 (21.12.2013), S. 2.

  • 6 Die Verengung der Diskussion kritisieren ebenfalls A. Fiebig: Gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht und Medienkonvergenz – Rundfunkgebührenpflicht für Internet-PC und Rechtsnatur der Rundfunkgebühr, Berlin 2008, S. 214; C. Waldhoff: Verfassungsrechtliche Fragen einer Steuer-/Haushaltsfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in: Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht, Jg. 2011, H. 1, S. 1; vgl. detailliert A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 218 f.

  • 7 Vgl. H. D. Jarass: Verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der Rundfunkgebühr – Rechtswissenschaftliches Gutachten, Münster 2007, S. 48 f.

  • 8 Anderer Auffassung war jüngst H. Kube: Der Rundfunkbeitrag – Rundfunk- und finanzverfassungsrechtliche Einordnung – Rechtsgutachten erstellt im Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio, 2013, S. 21 ff., der jedoch lediglich politische Bedenken äußert und nicht überzeugend belegen kann, warum eine Steuerfinanzierung auszuschließen wäre.

  • 9 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 194 ff.

  • 10 Vgl. BVerfG: Beschluss vom 7.11.1995 – 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 = BVerfGE 93, 319 (347); BVerfG: Urteil vom 10.12.1980 – 2 BvF 3/77 = BVerfGE 55, 274 (298).

  • 11 Vgl. V. Heydt: Rundfunkfinanzierung aus dem Staatshaushalt, in: Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 100 (1975), H. 4, S. 588 f.; A. W. Reuters: Die Rundfunkgebühr auf dem Prüfstand der Finanzverfassung, Frankfurt a.M. u.a.O. 2009, S. 199; A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 200 ff.

  • 12 Vgl. ebenda, S. 217; vgl. C. Waldhoff, a.a.O., S. 1 ff.

  • 13 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 205 f.; zur Wahrung der Staatsferne bei einer Steuerfinanzierung vgl. ebenda, S. 222, A. W. Reuters, a.a.O., S. 200; C. Waldhoff, a.a.O., S. 8 f.

  • 14 Vgl. Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF): 18. KEF-Bericht, Mainz 2011, Zf. 46, 451, 454, 489.

  • 15 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 169 f.; ebenfalls kritisch vgl. T. Vesting: Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in: R. Pethig, S. Blind (Hrsg.): Fernsehfinanzierung: ökonomische, rechtliche und ästhetische Perspektiven, Wiesbaden 1998, S. 185 ff.; vgl. zu den potenziellen negativen Auswirkungen auf das Programm auch insbesondere BVerfG: Urteil vom 11.9.2007 – 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 = BVerfGE 119, 181 (220).

  • 16 Vgl. R. Dewenter: Der Mediensektor zwischen Wettbewerb und Regulierung: aktueller und zukünftiger (De-)Regulierungsbedarf, in: T. Theurl (Hrsg.): Gute Regeln oder Wirtschaftslenkung?: Europas neue Herausforderungen, Berlin 2011, S. 164 f.

  • 17 Vgl. A. Hesse: Rundfunkrecht – Die Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland, München 2003, Kapitel 4, Zf. 153; M. Loeb: Werbung als Finanzierungsquelle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in: Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht, 48. Jg. (2004), H. 4, S. 299.

  • 18 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 238.

  • 19 Ebenda, S. 201; vgl. C. Waldhoff, a.a.O., S. 10.

  • 20 Vgl. Art. 106 Abs. 3, 5 GG.

  • 21 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 209.

  • 22 Vgl. Art. 106 Abs. 3, 4 GG.

  • 23 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 257.

  • 24 Ebenda, S. 209 f.

  • 25 Ebenda, S. 244 ff.

  • 26 Vgl. BVerfG: Urteil vom 22.2.1994 – 1 BvL 30/88 = BVerfGE 90, 60 (92, 102 ff.); BVerfG: Urteil vom 11.9.2007 – 1 BvR 2270/05, 1 BvR 809/06, 1 BvR 830/06 = BVerfGE 119, 181 (220 ff.).

  • 27 Vgl. zu den Befugnissen des Gesetzgebers BVerfG: Beschluss vom 5.10.1993 – 1 BvL 35/81 = BVerfGE 89, 144 (153); R. Hartstein et al. (Hrsg.), a.a.O., § 12 RStV, Zf. 5.

  • 28 Vgl. BVerfG: Beschluss vom 6.10.1992 – 1 BvR 1586/89, 1 BvR 487/92 = BVerfGE 87, 181 (198); R. Hartstein et al. (Hrsg.), a.a.O., § 12 RStV, Zf. 5.

  • 29 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 245 f.

  • 30 Ebenda, S. 246 f.

  • 31 Vgl. A. Terschüren: Die Reform der Rundfunkfinanzierung ..., a.a.O., S. 247 f.


Kommentare zu diesem Artikel

F. Horn schrieb am 01.03.2018 um 11:16 Uhr

Schafft die horrenden Gehälter für die Intendanten , Moderatoren usw. ab (Tom Burow 400 000 €). Gebühren sollten ähnlich wie bei pay tv gezahlt werden, je nach Benutzung. Schafft Transparenz der Gehälter der Mitarbeiter, diese werden geheim gehalten wie eine heilige Kuh.

Hög schrieb am 01.03.2018 um 11:35 Uhr

Die Gehälter der Intendanten und Moderatoren sind viel zu hoch. Jeder Sender der ARD verspielt unsere Gebühren mit Quiz Sendungen.
In allen Sendern werden laufend unnötige neue Studioausstattungen gemacht . Dann sind die öffentlichen Sender politisch rechtslastig.
Pateien wie die z.B die SPD werden von den Medien beleidigt und beschimpft. Das muss aufhören. Nur noch Krankenhaus- und OP-Sendungen und fast nur noch Wiederholungen.

Wengatz Frank schrieb am 01.03.2018 um 12:13 Uhr

Fußball abschaffen oder die Vereine finanzieren die Übertragung für ihre Fans mit. Am besten Bezahlsender,
dann wird keiner gezwungen so einen Müll zu finanzieren.

Horst Meier schrieb am 06.03.2018 um 16:26 Uhr

Sehr geehrte Damen und Herren,
ich habe im Grunde gegen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nichts, was mich gewaltig stört, ist die Zwangsabgage für Sendungen die schon das xxxte mal gezeigt wurden, Sendungen, die mich nicht interessieren oder Schmarotzer wie Gottschalk usw. Der Slogan free TV stimmt auch nicht. Ist es denn nicht möglich, die Rundfunkgebühren auf einen anderen Weg einzunehmen? Beispiel Sky, eine kleine Box die die Daten entschlüsselt, wer sie Beitrag gezahlt hat kann Fernsehen fertig.

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