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94. Jahrgang, 2014, Heft 8 · S. 579-582

Analysen und Berichte

Faire Steuerbasis für künftige Herausforderungen notwendig – eine Erwiderung

Gisela Färber, Carsten Kühl, Denis Alt

Prof. Dr. Gisela Färber lehrt Wirtschaftliche Staatswissenschaften, insbesondere Allgemeine Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft, an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.

Dr. Carsten Kühl ist Finanzminister des Landes Rheinland-Pfalz in Mainz.

Dr. Denis Alt ist Referent im Finanzministerium Rheinland-Pfalz in Mainz.

Die Autoren der Replik auf unseren Beitrag üben Kritik im Hinblick auf vier Hauptpunkte.1 Sie beginnen mit den finanziellen Auswirkungen, setzen sich dann mit der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit auseinander, hegen zum Dritten Zweifel an der Umsetzbarkeit und kritisieren zum Vierten unklare Gesetzgebungszuständigkeiten, bevor in einem Restabschnitt noch angebliche Probleme der Anpassung des Grundfreibetrags sowie ein noch größerer Mangel an Transparenz als beim derzeitigen Verfahren der Aufkommensteilung kritisiert werden. Im Einzelnen nehmen wir wie folgt dazu Stellung

  1. Die Replik offenbart ein vom fiskalischen Ergebnis her bestimmtes negatives Bild zu unserem Vorschlag. Der entsprechende Vorwurf (Honi soit qui mal y pense) wendet sich aber vor allem gegen die Verfasser der Replik selbst: Denn größter und zuerst angeführter Kritikpunkt ist der "Gewinn" für Rheinland-Pfalz und die "Verluste" der finanzstarken Länder ("Dramatisch wären die Verluste der finanzstarken Länder, insbesondere Hamburgs und Hessens", S. 576). Müsste man aber aus den – insgesamt aufkommensneutralen – Umschichtungen zwischen den Ländern nicht gerade die Schlussfolgerung ziehen, dass die finanzstarken Länder heute überprivilegiert sind, während Rheinland-Pfalz und andere finanzschwache Länder derzeit keine aufgabenangemessene Finanzausstattung erreichen?

Der Status quo der Steuerverteilung wird von den Autoren der Replik ohne theoretische Rechtfertigung zur Norm erhoben. Warum setzen sie sich nicht mit der Frage auseinander, was denn eine zumindest näherungsweise aufgabenangemessene Verteilung der Ertragskompetenzen wäre? Dies wäre sicherlich keine solche Verteilung, die die dem Zentralstaat zuzuordnende Umverteilungsaufgabe auch in das Steueraufkommen von Ländern und Gemeinden transferiert und so die finanzstarken Länder über das Maß ihrer Wirtschaftskraft hinaus "prämiert", während alle wirtschaftsschwachen Länder – insbesondere die ostdeutschen – auf die "Transfergaben" der reichen Länder und des Bundes angewiesen sind. Zudem belastet auch der Familienleistungsausgleich, der bis 1996 zum allergrößten Teil aus der Bundeskasse bezahlt wurde, seit dem Abzug des Kindergeldes von der Einkommensteuer die Kassen von Ländern und Kommunen nicht nur vertikal, sondern auch horizontal verzerrt (vgl. Tabelle 1) und betrifft damit den Länderfinanzausgleich, ohne dass es für diese Umverteilungsmaßnahme einen Grund zur Mitfinanzierung durch Länder und Gemeinden gibt.

Tabelle 1 (zurück zum Text)
Einkommensteuer der Länder nach Zerlegung und Kindergeld je Einwohner

in Relation zum Bundesdurchschnitt (= 100%) in %

2007 2013
Einkommen-
steuer nach
Zerlegung
Kindergeld Einkommen-
steuer ohne
Kindergeld
BIP Einkommen-
steuer nach
Zerlegung
Kindergeld Einkommen-
steuer ohne
Kindergeld
BIP
Zahlerländer

Baden-Württemberg

121,20

103,70

118,40

111,40

119,50

103,90

117,20

112,30
Bayern

126,70

101,00

122,60

117,90

128,80

101,10

124,70

115,20
Hessen

149,40

101,60

141,80

121,00

119,20

103,70

116,90

115,40

Empfängerländer, Flächenländer West

Niedersachsen

81,10

102,80

84,50

87,70

87,60

104,10

90,00

90,40
Nordrhein-Westfalen

106,70

109,90

107,20

99,90

99,60

110,30

101,20

100,80
Rheinland-Pfalz

91,80

96,70

92,60

87,70

95,00

97,50

95,30

91,20
Saarland

73,50

93,60

76,70

97,70

91,30

90,80

91,20

95,50
Schleswig-Holstein

90,60

99,60

92,00

86,50

90,50

101,10

92,10

83,00

Empfängerländer, Stadtstaaten

Bremen

93,60

96,30

94,10

135,00

86,90

97,30

88,50

129,20
Hamburg

176,20

97,60

163,80

171,40

147,40

101,70

140,60

160,70
Berlin

81,30

87,70

82,40

83,10

85,90

91,20

86,70

91,90

Empfängerländer, Flächenländer Ost

Brandenburg

46,00

87,90

52,60

70,20

69,00

81,30

70,80

71,20
Mecklenburg-Vorpommern

35,20

87,60

43,40

68,90

51,40

80,40

55,70

68,40
Sachsen

37,70

83,80

45,00

74,30

51,40

81,60

55,80

72,60
Sachsen-Anhalt

38,50

77,10

44,60

71,30

54,20

77,20

57,70

69,50
Thüringen

37,00

92,90

45,80

70,90

54,40

80,10

58,20

69,50
Flächenländer

99,10

100,60

99,40

98,80

99,60

100,40

99,80

98,70
Stadtstaaten

111,30

91,70

108,20

115,70

104,50

95,10

103,10

116,70
insgesamt

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Quelle: Statistisches Bundesamt: Fachserie 14.4; eigene Berechnungen.

 

Der Vorwurf, eine Flat Tax für Länder und Gemeinden würde Rheinland-Pfalz besonders begünstigen, ist indes unbegründet, denn im Jahr 2007, welches bislang das letzte mit regionalisierten Einkommensteuerdaten war, lag offensichtlich ein Sondereffekt vor, da das Einkommensteueraufkommen in Relation zu den anderen Bundesländern deutlich geringer ausfiel als in den zurückliegenden und den folgenden Jahren (vgl. auch Tabelle 1).

  1. Nicht nachvollziehbar ist außerdem die Feststellung der Replikanten, der Länderanteil müsse permanent nach oben angepasst werden, um mit den Effekten der kalten Progression, die künftig nur noch dem Bund zugute kommen würde, mithalten zu können. Bisher war es zumindest doch die Vorstellung der finanzstarken Länder, die Effekte der kalten Progression müssten regelmäßig gemindert werden! Nunmehr wird argumentiert, die Ebene, die künftig nicht mehr von diesem Effekt profitiert, müsste ihre Steuersätze zum Ausgleich nach oben anpassen. Das ist zumindest eine sehr bemerkenswerte neue Sichtweise, die von uns nicht geteilt wird.

Die kalte Progression erfordert im Grunde nur eine Verschiebung von Grundfreibetrag (zugleich steuerliches Existenzminimum) und dem Betrag für das steuerbare Einkommen, ab dem die obere Proportionalzone beginnt, um die Inflationsrate. Die Länder wären bei unserem Vorschlag nur noch von der Anpassung des Grundfreibetrags betroffen – da eine Flat Tax mit Grundfreibetrag eine indirekte Progression aufweist –, mithin geringer als jetzt, während der Bund über den progressiven Tarifteil die größeren Effekte kalter Progression und dementsprechend auch diese tarifliche Verschiebung zu verantworten hätte. Eine Notwendigkeit regelmäßiger Steuersatzerhöhungen für die Länder lässt sich daraus aber nicht ableiten. Die Teilhabe an Reallohnsteigerungen ist gesichert; die Aufkommenselastizität der Flat Tax dürfte bei knapp über 1 liegen, aber Wachstumsgewinne der wirtschaftsschwächeren Länder würden sich unmittelbarer in Steuermehreinnahmen abbilden als im derzeitigen System, das die reichen Länder mit höheren Grenzertragsraten bedient als die finanzschwachen.

  1. Die Interpretation des Verfassungsgerichtsurteils auf S. 577 lässt den Schluss zu, dass die Autoren eher in staatenbündischen Strukturen ("jedem Bundesland gebührt sein Steueraufkommen, auch aus progressivem Tarif, zur Gänze") als in bundesstaatlichen Strukturen ("jede Ebene hat wichtige Aufgaben und muss entsprechend ausgestattet sein") denken. Sie übersehen außerdem, dass keine Verfassung der Welt vorschreibt, nach welchen Tarifen örtliche Bemessungsgrundlagen für die Ertragskompetenzen versteuert werden müssen. Ein bundeseinheitlich geregelter Progressionstarif indes ist unzweideutig ein Instrument der Umverteilungspolitik, die der zentralstaatlichen Ebene zugerechnet werden muss, wohingegen eine Flat Tax für Länder und Gemeinden der Tatsache Rechnung trägt, dass sich die Kosten der Aufgabenerfüllung, insbesondere der Gewährleistung von regionaler und lokaler Infrastruktur, der Daseinsvorsorge und verschiedenster grundlegender Dienstleistungen insbesondere für Bildung, Gesundheit und Kultur nun einmal nicht nach der Wirtschaftskraft richten, sondern, soweit dies eine Steuerart in ihrer Ausgestaltung erlaubt, dem Gebot der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zu folgen haben. Insoweit steht das zitierte Verfassungsgerichtsurteil einer Veränderung der Ertragskompetenzen nicht entgegen.

Die seit den 1970er Jahren betriebene vertikale Steuerertragsteilung hat sich spätestens nach der deutschen Vereinigung gerade wegen der niedrigen Wirtschaftskraft der neuen Länder als wenig sachgerecht und als Quelle der Überlastung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs herausgestellt, die für die Phase des Wiederaufbaus der ostdeutschen Infrastruktur hingenommen werden konnte, da der Bund auch weitere Finanzmittel wie die teilungsbedingten Bundesergänzungszuweisungen zur Verfügung stellte. Wenn nunmehr die Regeln für die Zeit nach 2020 aufgestellt werden, ist es aber an der Zeit, die Verteilung der Steuerertragskompetenzen wieder stärker an den Erfordernissen einer aufgabenangemessenen horizontalen und vertikalen Finanzausstattung zu orientieren.

  1. Die von den Kritikern vorgebrachten Argumente mangelnder Praktikabilität überzeugen auch nicht. Denn zum einen würden wie bisher Lohnsteuer- und Einkommensteuervorauszahlungen geleistet, die aber bereits nach Maßgabe der drei unterschiedlichen (Grenz-)Steuersätze für Bund, Länder und Gemeinden aufgeschlüsselt würden und später bei der steuerlichen Veranlagung ebenfalls entsprechend aus Vorauszahlungen getrennt verrechnet würden. Die monatlichen Einkommensteuereinnahmen würden allerdings nicht mehr vertikal nach Maßgabe der Ertragsanteile aufgeteilt, sondern würden sich aus der Addition der Einzelbeträge aus den Lohn- und Einkommensteuerzahlungen ergeben. Im Computerzeitalter sollte das keine Schwierigkeit sein. Eine Kodierung nach der Postleitzahl des Wohnortes würde zudem das schematische Zerlegungsverfahren überflüssig machen, weil jede Steuerzahlung direkt dem Wohnort zugerechnet werden könnte. Gleiches gilt für Steuernach- und Rückzahlungen aus dem Veranlagungsverfahren. Steuererstattungen, wie sie insbesondere bei einer Zuordnung des Familienleistungsausgleichs beim Bund bei Steuerpflichtigen mit niedrigem Einkommen auftreten würden, können unschwer innerhalb des Gesamtaufkommens ausgeglichen werden, so dass für die Steuerpflichtigen keine Mehrbelastung entsteht.

Insoweit wäre auch dem unmittelbaren Verfahren der Steuerberechnung gegenüber der Verteilung nach der Summe der steuerbaren Einkommen der Vorzug zu geben, zumal

  • dieses Verfahren die Aufkommensanteile von Bund und Gemeinden direkt ausweist und sie nicht mehr der Grenzabschöpfungsquote unterwirft und somit – ebenso wie durch die verringerten horizontalen Transferzahlungen – die viel kritisierten Anreizprobleme mindert, und
  • hier auch für die Steuerpflichtigen mit jeder Lohnsteuerabrechnung sichtbar wird, welcher Teil der Steuerzahlung an welche Gebietskörperschaft geht. Wenn das nicht mehr Transparenz ist!
  1. Die "verfassungsrechtlichen Schwierigkeiten" (S. 578) waren uns natürlich bewusst. Aber soll man das Nachdenken über eine bessere Steuerverteilung einstellen, weil die geltenden Gesetzgebungsverfahren dafür geändert werden müssten? Seit Jahren wird darüber diskutiert, dass gerade im Steuerrecht ein Ungleichgewicht der Kompetenzen zwischen dem Bund einerseits und den Ländern und Gemeinden andererseits besteht, denn ersterer kann unschwer ohne Zustimmung des Bundesrates Steuererhöhungen beschließen, während Länder und Kommunen nicht nur die Kosten der Aufgabenerfüllung aus Bundesrecht zu tragen haben, sondern sich auch nur äußerst begrenzt – bei den Realsteuern und bei der Grunderwerbsteuer – die erforderlichen Steuermehreinnahmen hierfür beschaffen können. Der im Grundgesetz vorgesehene flexible vertikale Umsatzsteuerschlüssel muss als gescheitert angesehen werden, zumal er durch die Zustimmungspflicht von Bundestag und Bundesrat zu einer Änderung den Ländern immer noch keine selbständig bestimmbaren Steuer­erhebungsrechte zugesteht. Insoweit ist unser Vorschlag, dass die Länder ihre Flat Tax per Mehrheitsbeschluss im Bundesrat selbst bestimmen dürfen, ohne dass der Bundestag sie hier blockieren könnte, der Versuch, "verfassungsrechtliche Symmetrie" in diesem wichtigen Bereich bei einer aufkommensstarken Steuer herzustellen.

Dass es dabei nicht zu einer Überlastung der Steuerpflichten kommt, wie dies Popitz noch in den 1920er Jahren befürchtet hatte und deshalb dem Reich die Übermacht bei der Steuergesetzgebungskompetenz zuwies, ist Aufgabe von Bund und Ländern gemeinsam.

  1. Es liegt uns fern, mit unseren Vorschlägen eine Konfrontation mit den finanzstarken Ländern aufzubauen. Uns ist bewusst, dass auch die nun begonnenen Verhandlungen nur mit einem einstimmigen Beschluss aller Länder und des Bundes abgeschlossen werden können, dass es mithin in der Summe keine echten Verlierer geben wird. Es geht uns vielmehr darum, dass nicht nur im Finanzausgleich im engeren Sinne, sondern gerade auch in der vorgelagerten Stufe der Steuerverteilung Lösungen gefunden werden, die längerfristig tragfähig sind, die nicht einfach eine Verlängerung des Status quo in neuem Formelgewand sind und alle Probleme nochmals perpetuiert werden. Um international wettbewerbsfähig um attraktive Standorte zu bleiben und um die immer augenfälliger werdenden Herausforderungen des demografischen Wandels zu stemmen, benötigen Bund, Länder und Gemeinden belastbare finanzielle Grundlagen, mit denen sie nach einem fairen Finanzausgleich selbständig ihren Aufgaben nachkommen können. Deshalb müssen auch die Grundlagen der Steuerverteilung einer Überprüfung unterzogen werden, wenn der Bund sich nicht regelmäßig mit neuen Forderungen nach neuen Transferzahlungen ausgesetzt sehen soll.

Title: On the Effects of Changing the Income Tax Revenue Sharing System – a Reply and Response

Abstract: The Reply: The reform proposal would complicate the rules for sharing income tax revenues. The measures proposed are not compatible with the rules set out in the German Federal Constitution and the relevant decisions of the Constitutional Court. The states would lose tax revenues, whereas the federal government would gain them. As to individual states, the financially strong ones would be the losers, despite the fact that economic strength and financial strength should be significantly related.

The Response: Future fiscal equalisation in Germany requires not only a new equalisation formula but also a fairer, more equal, broader and more transparent tax base for states and local governments. If necessary, changes to the Federal Constitution should be undertaken to achieve a more equal vertical assignment of tax powers. The actual reform discussion should not be a confrontation between rich and poor states but should lead to a financial constitution by 2020 which can be unanimously approved by all of the German states.

JEL Classification: H11, H24, H7

  • 1 Alfred Boss, Reinhold Weiß, Werner Münzenmaier, Christoph Weber: Was bringt eine geänderte Ertragskompetenz bei der Einkommensteuer? – eine Replik, in: Wirtschaftsdienst, 94. Jg. (2014), H. 8, S. 575-579.


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