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94. Jahrgang, 2014, Heft 8 · S. 575-579

Analysen und Berichte

Was bringt eine geänderte Ertragskompetenz bei der Einkommensteuer? – eine Replik

Alfred Boss, Reinhold Weiß, Werner Münzenmaier, Christoph Weber

In der Aprilausgabe 2014 veröffentlichte der Wirtschaftsdienst einen Aufsatz mit dem Titel "Neuordnung der Besteuerungskompetenzen bei der Einkommensteuer". Die Autoren des vorliegenden Beitrags setzen sich kritisch damit auseinander, im Anschluss erläutern Gisela Färber, Carsten Kühl und Denis Alt ihren Standpunkt in einer Erwiderung.

Dr. Alfred Boss ist Mitarbeiter im Prognose-Zentrum des Instituts für Weltwirtschaft an der Universität Kiel.

Reinhold Weiß ist Referatsleiter im Hessischen Ministerium der Finanzen in Wiesbaden.

Dr. Werner Münzenmaier ist Referatsleiter und Christoph Weber ist stellvertretender Referatsleiter im Ministerium für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg in Stuttgart.

In der Aprilausgabe des Wirtschaftsdienst wurde ein Modell zur Neuordnung der Besteuerungskompetenzen bei der Einkommensteuer veröffentlicht.1 Dort wurde vorgeschlagen, die Einkommensteuer in einen "proportionalen Sockeltarif" und einen "progressiven Überbau" zu gliedern. Den Ländern und Gemeinden soll der Sockel zustehen, dem Bund der progressive Teil. Es geht also um eine Veränderung der derzeitigen proportionalen Verteilung des Gesamtaufkommens der Einkommensteuer auf Bund (42,5%), Länder (42,5%) und Gemeinden (15%).

Konkret sieht der Vorschlag von Färber, Kühl und Alt Folgendes vor:

  • Es wird (zunächst) die Aufkommensneutralität insgesamt gewahrt sowie sichergestellt, dass es zu keinen Belastungsveränderungen für die Steuerzahler kommt.
  • Länder und Gemeinden erhalten zusammen einen "Sockeltarif" von 14,7% (Länder 11,2%, Gemeinden 3,5%).
  • Es gibt eine (gewisse) Länderautonomie, da der Bundesrat die Höhe des "Sockeltarifs" festlegt. Der Bundestag hat ein Einspruchsrecht. Daher muss eine neue Art von Gesetzgebungsverfahren im Grundgesetz etabliert werden.
  • Der Bund erhält den über den Sockeltarif hinausgehenden Rest der Einkommensteuer, wobei er seinen progressiven Tarifanteil autonom, d.h. ohne Zustimmung des Bundesrats, gestalten kann.
  • Das gesamte Einkommensteueraufkommen wird horizontal nach dem Wohnsitzprinzip verteilt (d.h. auch bei der Abgeltungsteuer auf sonstige Kapitalerträge sowie keine Berücksichtigung des Betriebsstättenprinzips bei der Lohnsteuer).

Begründet wird der Vorschlag mit einer föderalen Aufgabenzuteilung, die bei der zentralen Ebene (Bund) insbesondere die Konjunktur- und die Verteilungspolitik verortet (z.B. Sozial- und Arbeitsmarktgesetzgebung). Die regionale und kommunale Ebene soll dagegen vor allem für das Angebot derjenigen öffentlichen Güter zuständig sein, bei denen länderspezifische bzw. lokale Präferenzen der Bevölkerung bedeutsam sind. Sehr verkürzend werden nur zwei Bereiche genannt, nämlich Bildung und innere Sicherheit, während z.B. der ganze Bereich der regionalen und kommunalen Infrastrukturpolitik außen vor bleibt.

Aus Sicht von Färber, Kühl und Alt würden

  • eine bedarfsgerechtere horizontale Steuerausstattung erreicht,
  • das horizontale Umverteilungsvolumen mit den oft beklagten negativen Anreizeffekten erheblich gesenkt,
  • eine bedeutsame Entflechtung erzeugt und
  • die politische Verantwortlichkeit der föderalen Ebenen gestärkt.
Finanzielle Auswirkungen

Die Modellrechnungen und deren Ergebnisse sind insgesamt kritisch zu bewerten. Ausgangsgröße für die Berechnungen sind die Veränderungen bei der vertikalen Ertragsverteilung der Einkommensteuer im jeweiligen Land. Hierbei wird das 2007 nach geltenden Verteilungsregeln vereinnahmte Aufkommen der Einkommensteuer (Status quo) einer auf Basis der amtlichen Einkommensteuer-Statistik für das Jahr 2007 berechneten Einkommensteuer (Modell) gegenübergestellt. Die Daten der Einkommensteuer-Statistik beinhalten die steuerlichen Bemessungsgrundlagen des Veranlagungszeitraumes 2007, die in erheblichem Umfang erst in den folgenden Jahren kassenwirksam werden. Diese sind somit in ihrer Struktur und Niveau nicht mit dem Kassenaufkommen 2007 und der dahinterstehenden Bemessungsgrundlagen uneingeschränkt vergleichbar.

Nach den Modellrechnungen, die – zumindest bezüglich der horizontalen Verteilungswirkungen – nicht überprüft oder nachvollzogen werden können, gibt es gravierende Veränderungen in der primären Steuerkraft, die auch nach Finanzausgleich (Basis ist das jetzige Ausgleichssystem) zu erheblichen Verwerfungen führen. Rheinland-Pfalz würde von dem Vorschlag enorm profitieren, Land und Kommunen würden in den beiden Modellvarianten (je nachdem, ob das Kindergeld wie jetzt von Bund, Ländern und Gemeinden oder allein vom Bund getragen wird) zwischen 800 Mio. und 900 Mio. Euro gewinnen, wobei nach Finanzausgleich zwischen 120 Mio. und 130 Mio. Euro Nettogewinn und damit der höchste Pro-Kopf-Gewinn verbliebe: "Honi soit qui mal y pense". Der enorme Steuerkraftzuwachs von Rheinland-Pfalz (die Steuerkraft bei der Einkommensteuer steigt um 16 Prozentpunkte) würde im Übrigen dazu führen, dass das Land ein weit überproportionales originäres Pro-Kopf-Steueraufkommen von 108% des Bundesdurchschnitts realisieren könnte, obwohl die Pro-Kopf-Wirtschaftskraft des Landes, gemessen am BIP je Einwohner, merklich unter dem Bundesdurchschnitt liegt.

Dramatisch wären die Verluste der finanzstarken Länder, insbesondere Hamburgs und Hessens. Die (Netto-)Verluste Hamburgs werden mit 250 Mio. bis 330 Mio. Euro nach Finanzausgleich veranschlagt. Hessen (Land und Kommunen) würde zwischen 500 Mio. und 600 Mio. Euro verlieren, was Pro-Kopf-Verluste von 83 Euro bzw. 95 Euro je Einwohner bedeuten würde. Auch Nordrhein-Westfalen (-24 Euro) und Bayern (-5,5 Euro) würden deutlich an Finanzkraft je Einwohner verlieren. Dies gilt überraschend nicht für Baden-Württemberg, für das Pro-Kopf-Gewinne von 12 Euro ausgewiesen werden. Dies dürfte mit der speziellen Situation im Jahr 2007 zusammenhängen, in der Hessen eine extrem hohe Finanzkraft je Einwohner hatte. In der Tendenz dürfte der Vorschlag für Baden-Württemberg angesichts des überproportionalen Einkommensniveaus deutlich finanziell nachteilig sein. Die Behauptung "Alles in allem wären damit die Monita der in Karlsruhe klagenden Länder Bayern und Hessen, die das vermeintliche hohe Ausgleichsvolumen des Länderfinanzausgleichs angreifen, behoben"2, verkennt offensichtlich die Zielrichtung der beiden Länder.

Eine erhebliche Entlastung entsteht beim Bund, da das Volumen der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen um rund 620 Mio. Euro sinkt. Da dem Bund der progressive Anteil zusteht, würde außerdem sein Anteil durch wachstumsbedingte Aufkommenssteigerungen und wegen der "kalten Progression" im Zeitverlauf überproportional zunehmen. Wie eigene Modellrechnungen zeigen, führt die Fortführung der von Färber et al. für das Ausgangsjahr 2007 angenommenen Situation, die dann noch vertikal verteilungsneutral ist, aufgrund des für Länder und Gemeinden konstanten "Sockeltarifs" schon nach nur sieben Jahren zu einem Anteilsverlust der Länder- und Gemeindeebene von über 22 Mrd. Euro. Es besteht daher für den Länderanteil ein permanenter Anpassungsbedarf. Zusammenfassend bedeutet dies, dass die Ländergesamtheit dauerhaft gegenüber dem Bund Nachteile erleidet sowie alle Länder mit überdurchschnittlicher Finanzkraft belastet werden.

Besteuerungsprinzipien und verfassungsrechtliche Aspekte

Die Frage nach dem korrekten Anknüpfungspunkt für die Verteilung der Lohn- und Einkommensteuer ist seit jeher umstritten. Insbesondere wird kritisiert, dass durch die Verteilung der Lohnsteuer allein nach dem Wohnsitzprinzip für die Länder ein Anreiz zur Maximierung ihrer Einwohnerzahl besteht, nicht aber zur Stärkung ihrer Wirtschaftskraft. Aber auch aus Äquivalenzgesichtspunkten wird das Wohnortprinzip bei der Lohnsteuer kritisiert. Zahlreiche öffentliche Leistungen sind arbeitsort- bzw. produktionsortbezogen. Aus Sicht einer adäquaten regionalen Zuordnung der Lohnsteuer ist dies für Pendler relevant, also für Lohnsteuerpflichtige, die öffentliche Leistungen an ihrem Arbeitsort in Anspruch nehmen. Hierzu gehören Infrastrukturleistungen im Bereich des öffentlichen Nahverkehrs ebenso wie solche zum Erhalt bzw. Ausbau von Arbeitsplätzen.

Die breite Diskussion in der Literatur wird von den Autoren unterschlagen, stattdessen wird (ohne Beleg) behauptet, dass "die Mehrzahl der öffentlichen Leistungen am Wohnsitz konsumiert wird"3. Außerdem wird apodiktisch konstatiert, dass "der idealtypische Bedarf der Gemeinde bzw. des Landes der Arbeitsstätte ... über die Gewerbe- und Körperschaftsteuer ausreichend berücksichtigt"4 wird, ohne dass der deutlich zurückgehende Anteil der betriebsortbezogenen Steuern erwähnt wird.5

Die Begründung des proportionalen Ländertarifs ist außerdem wenig überzeugend. Der Rückgriff auf Musgrave ist sehr verkürzend, weil er sich nur auf Teilaspekte der föderalen Aufgabenverteilung (Konjunktur- und Verteilungspolitik) bezieht und die Allokationsfunktion des Staates, auch der Länder und Kommunen, außer Acht lässt. Es ist eine Voraussetzung für ein anreizkompatibles, das gesamtwirtschaftliche Wachstum förderndes föderales Verteilungssystem, dass bei der primären Steuerverteilung eine hohe Korrelation zwischen dem wirtschaftlichen Erfolg eines Landes und seiner Einnahmesituation besteht. Die Regeln der horizontalen Steuerverteilung und -zerlegung müssen diese Korrelation gewährleisten.

Färber et al. erwähnen auch nicht, dass diese Sichtweise – einer hohen Korrelation zwischen dem wirtschaftlichen Erfolg eines Landes und seiner Einnahmesituation – ein Leitprinzip unserer Verfassung ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung von 1986 festgestellt: "Die Steuerverteilung nach der wirklichen Steuerkraft liegt der horizontalen Steuerverteilung ... als gerechtigkeitsbezogene Leitidee zugrunde."6 Deshalb wird der Gesetzgeber aufgefordert, eine Lösung zu finden, welche "die nach erhebungstechnischen Zweckmäßigkeitsregelungen vereinnahmten Steuern auf die Länder in der Weise verteilt, die nach Möglichkeit der wirklichen Steuerkraft, d.h. der Steuerleistung der Wirtschaft und der Bürger des einzelnen Landes entspricht"7. Dabei schreibt das Gericht dem Gesetzgeber zwar nicht vor, dass die landeseigene wirkliche Steuerkraft nach dem Wohnsitzprinzip oder dem Betriebsstättenprinzip bestimmt werden muss, unzweifelhaft gehört aber die gesamte Steuerleistung des einzelnen Bürgers und der einzelnen Unternehmen zur "wirklichen Steuerkraft".

Insofern kann die Formulierung, dass die aus dem Vorschlag resultierenden Verluste der finanzstarken Länder bei der Steuerverteilung "nur die Rücknahme von besonderen ungerechtfertigten Tarifprämien aus dem progressiven Tarifteil sind"8, nur als Missachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben bezeichnet werden. Nach den einschlägigen Bestimmungen des Grundgesetzes (GG) – Art. 107 Abs. 1 Satz 1 – steht den Ländern bei der Einkommensteuer der Anteil zu, der von ihren Finanzbehörden vereinnahmt wird (örtliches Aufkommen). Nach dem Vorschlag soll den Ländern aber nicht der Länderanteil am örtlich vereinnahmten Aufkommen der Einkommensteuer zustehen, sondern der proportionale Tarifanteil der Länder. Dies verstößt gegen die genannte Regelung. Im Übrigen widerspricht der Vorschlag auch der Verteilung der Ertragskompetenz gemäß Art. 106 Abs. 3 S. 1 in Verbindung mit Abs. 5 GG.

Umsetzbarkeit

Färber, Kühl und Alt stellen zwei Varianten für die Umsetzung einer proportionalen Einkommensteuer vor:

  1. Eine steuerliche Bemessungsgrundlage wird bei der Lohnsteuer, bei allen Einkommensteuerbescheiden und -vorauszahlungen sowie bei der Abgeltungsteuer ermittelt. Die beiden Steuersätze (Länder, Gemeinden) werden oberhalb des Grundfreibetrags angewendet, dabei der progressive Tarif für den Bund. Die Zerlegung soll entfallen, da alle Quellensteuerabführungen und Steuerbescheide die Information enthalten sollen, wie viel Steuern an Bund, Land und Wohnsitzgemeinde abzuführen sind.
  2. Der proportionale Tarifteil wird innerhalb des Zerlegungsverfahrens anhand der Länderanteile an der Bemessungsgrundlage "Gesamtbetrag der Einkünfte" berechnet und verteilt.

Die zweite Variante setzt den Abschluss der Einkommensteuer-Veranlagung voraus. Sie würde zu einer Zeitverzögerung von bis zu vier Jahren führen und ist deshalb von vornherein unpraktikabel. Die erste Variante erscheint technisch kaum umsetzbar. Sowohl beim Quellensteuerabzug als auch im Einkommensteuerbescheid müssten drei unterschiedliche Steuersätze auf die einheitliche Bemessungsgrundlage "zu versteuerndes Einkommen" zur Anwendung kommen. Dies macht die Steuerermittlung komplizierter und die Steuerbescheide noch umfangreicher.

Noch komplizierter wird es, wenn – wie auch vorgeschlagen – Steuervergünstigungen nur beim Bundestarif berücksichtigt werden. Hierfür müssten zwei unterschiedliche Bemessungsgrundlagen ermittelt werden (ungekürzt für Land und Gemeinde, gekürzt für Bund). Um steuerliche Belastungsneutralität im Einzelfall zu wahren, müssten die Steuersätze im progressiven Tarifbereich um den Sockel-Steuersatz für Land und Kommune gekürzt werden (z.B. statt bisher 42% künftig 28%). Dies würde sich für Familien negativ auf die Günstigerprüfung von Kindergeld und Kinderfreibetrag auswirken. Denn die steuerliche Auswirkung des Kinderfreibetrags würde wegen des geringeren Grenzsteuersatzes sinken. Beim Sockeltarif hätte der Kinderfreibetrag keine Wirkung.

Dem Steuerpflichtigen muss von seinem Erworbenen zumindest soviel verbleiben, wie er zur Bestreitung seines notwendigen Lebensunterhalts und – unter Berücksichtigung von Artikel 6 Abs. 1 GG – desjenigen seiner Familie bedarf (Existenzminimum). Die Bundesregierung legt zur Frage der Höhe des Existenzminimums alle zwei Jahre einen Bericht vor, auf dessen Basis der Gesetzgeber den Grundfreibetrag dann, soweit erforderlich, anpasst.

Eine Erhöhung des Grundfreibetrags wirkt sich auf die Berechnung des zu versteuernden Einkommens innerhalb der 1. Progressionszone (8354 Euro bis 13 469 Euro) aus. In dieser Progressionszone liegt der Grenzsteuersatz bei 14% bis 23,97%. Die finanziellen Auswirkungen einer Erhöhung des Grundfreibetrags würden gemäß dem Vorschlag zu einem größeren Teil als im geltenden Recht zulasten der Länder und Gemeinden gehen. Insoweit wären die Länder (Gemeinden), um Aufkommensverluste gegenüber der geltenden Ertragsverteilung auszugleichen, gezwungen, bei jeder Erhöhung des Grundfreibetrages ihren Steuersatz anzupassen.

Unklare Gesetzgebungskompetenzen

Der Vorschlag erlaubt es dem Bund, "seinen" Steuersatz autonom zu ändern. Die Autoren argumentieren, dass damit eine erhebliche vertikale Entflechtung erreicht werden könne. Es sind aber verfassungsrechtliche Zweifel angebracht, ob der Bund, wie von den Autoren behauptet, über seinen progressiven Tarifteil tatsächlich eigenständig, d.h. ohne Zustimmung des Bundesrats, entscheiden könnte. Sollte dies der Fall sein, würden die Länder an Einfluss verlieren.

Umgekehrt soll die Ländergesamtheit gegen den Willen des Bundes ihren Anteil am Einkommensteueraufkommen erhöhen können, was zulasten des Bundes ginge. Ob und wie die Ländergesamtheit gegen den Willen des Bundes ihren Anteil am Einkommensteueraufkommen erhöhen kann, bleibt unklar. Eine solche Regelung dürfte der Bund kaum mittragen. Lässt sich aber der Länderanteil nur im Konsens Bund/Länder ändern, gibt es keine Verbesserung gegenüber dem bisherigen System der Anpassung der Umsatzsteuerverteilung nach Art. 106 Abs. 3 S. 4 GG.

Die von den Autoren angedeutete Möglichkeit eines Einspruchsrechts des Bundestags, das mit einfacher Bundesratsmehrheit überstimmt werden kann, erscheint wenig praktikabel. Zudem würde der Bundestag der hierfür notwendigen Grundgesetzänderung wohl kaum zustimmen, weil es zu einer erheblichen Machtverschiebung zwischen Bundestag und Bundesrat käme und der Bundesrat quasi "zweiter Gesetzgeber" in heute zentralen Bundesangelegenheiten würde. So wäre der Bund gezwungen, bei einer Erhöhung des proportionalen Ländertarifs entweder seine Ausgaben zu reduzieren oder durch Erhöhung seines progressiven Steuersatzanteils sein Steueraufkommen zu sichern.

Darüber hinaus ist zu beachten, dass das Ziel der gleichen steuerlichen Individualbelastung und des gleich hohen Aufkommens – wie im Status quo – nur erreichbar ist, wenn "Sockeltarif" und "Überbautarif" genau aufeinander abgestimmt sind. Damit würden Einkommensteuerreformen künftig enorm kompliziert, zumindest dann, wenn die Bemessungsgrundlagen und damit das vertikale Beteiligungsverhältnis berührt werden. Dann wäre jedes Mal zur Wahrung der Verteilungsneutralität eine Anpassung sämtlicher Verteilungsparameter nötig. Angesichts dieser unklaren Gesetzgebungskompetenz ist völlig offen, wie die Länder im Sinne einer "Nachsteuerung" den oben beschriebenen Anpassungsbedarf zur Sicherung ihres finanziellen Anteils im Zeitablauf umsetzen können.

Transparenz und Anreizproblematik

Wie und warum der Vorschlag, wie von den Autoren behauptet, für den Bürger die Transparenz erhöhen soll, bleibt unerfindlich. Der interessierte Bürger weiß, dass von der Einkommensteuer 42,5% an das Land und 15% an die Kommune fließen. Und es darf bezweifelt werden, ob der politisch und verfassungsrechtlich doch recht komplizierte Ansatz wirklich dazu führen könnte, den angeblichen Mangel des derzeitigen Systems, "das ... zur beobachtbaren Politikverdrossenheit und Wahlmüdigkeit beigetragen haben (dürfte)"9, insoweit zu beseitigen.

Ebenso erschließt es sich dem Leser nicht, warum durch die vorgeschlagene Ertragsverteilung die Anreizproblematik des Länderfinanzausgleichs erheblich gemindert würde und die "Grenzertragsraten wachsender Bemessungsgrundlagen ... gegenüber dem Status quo sogar dramatisch steigen würden."10 Das System des Länderfinanzausgleichs im engeren Sinne bleibt in dem Reformkonzept unverändert. Sofern ein Land zusätzliche Steuerbemessungsgrundlagen generiert (durch Ansiedlung von Unternehmen oder Arbeitnehmern, Betriebsprüfung), führt dies zu zusätzlichen proportionalen Steuereinnahmen, die im Rahmen des Länderfinanzausgleichs, wie bisher, zu großen Teilen abgeschöpft werden. Die Anreizproblematik wird daher nicht entschärft. Ohne eine Änderung des Finanzausgleichssystems kann es rein logisch nicht zu einer Änderung der Selbstbehaltquoten kommen.

Resümee

Insgesamt ist der Vorschlag höchst komplex und wirft viele, kaum zu lösende Probleme auf. Er steht nicht im Einklang mit den Vorschriften und dem Leitbild des Grundgesetzes sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Für die Ländergesamtheit ist er angesichts der wachstums- und progressionsbedingten dynamischen Effekte ausgesprochen ungünstig. Wegen der enormen horizontalen (Um-)Verteilungswirkungen ist er innerhalb der Ländergemeinschaft einseitig gegen die finanzstarken Länder gerichtet. Interessant ist, dass Hamburg eine (teilweise) Kompensation seiner Verluste in Aussicht gestellt wird, nicht aber den anderen, teilweise noch stärker belasteten wirtschaftsstarken Ländern.


Die Autoren vertreten hier ihre persönliche Meinung, nicht die der Institutionen, denen sie angehören.

Title: On the Effects of Changing the Income Tax Revenue Sharing System – a Reply and Response

Abstract: The Reply: The reform proposal would complicate the rules for sharing income tax revenues. The measures proposed are not compatible with the rules set out in the German Federal Constitution and the relevant decisions of the Constitutional Court. The states would lose tax revenues, whereas the federal government would gain them. As to individual states, the financially strong ones would be the losers, despite the fact that economic strength and financial strength should be significantly related.

The Response: Future fiscal equalisation in Germany requires not only a new equalisation formula but also a fairer, more equal, broader and more transparent tax base for states and local governments. If necessary, changes to the Federal Constitution should be undertaken to achieve a more equal vertical assignment of tax powers. The actual reform discussion should not be a confrontation between rich and poor states but should lead to a financial constitution by 2020 which can be unanimously approved by all of the German states.

JEL Classification: H11, H24, H7

  • 1 G. Färber, C. Kühl, D. Alt: Neuordnung der Besteuerungskompetenzen bei der Einkommensteuer, in: Wirtschaftsdienst, 94. Jg. (2014), H. 4, S. 267-274.

  • 2 G. Färber, C. Kühl, D. Alt, a.a.O., S. 271.

  • 3 G. Färber, C. Kühl, D. Alt, a.a.O., S. 269.

  • 4 Ebenda.

  • 5 Vgl. etwa M. Broer: Reformoptionen des Länderfinanzausgleichs unter politökonomischer Betrachtung, in: Wirtschaftsdienst, 94. Jg. (2014), H. 4, S. 259.

  • 6 BVerfGE 72, 330, 392.

  • 7 BVerfGE 72, 330, 391.

  • 8 G. Färber, C. Kühl, D. Alt, a.a.O., S. 271.

  • 9 G. Färber, C. Kühl, D. Alt, a.a.O., S. 273.

  • 10 Ebenda.


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