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96. Jahrgang, 2016, Heft 4 · S. 261-264

Analysen und Berichte

Überprüfung des Stabilitätsgesetzes: noch einmal, mit Gefühl – eine Erwiderung

Henrike Michaelis, Steffen Elstner, Christoph M. Schmidt

In der Dezemberausgabe 2015 veröffentlichte der Wirtschaftsdienst einen Aufsatz zur Überprüfung des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StabG) von Henrike Michaelis, Steffen Elstner und Christoph M. Schmidt. Dazu erscheinen eine Replik und diese Erwiderung der Autoren.

Dr. Henrike Michaelis ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in Wiesbaden (Sachverständigenrat für Wirtschaft).

Dr. Steffen Elstner ist ebenfalls Wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Sachverständigenrat.

Prof. Dr. Christoph M. Schmidt ist Vorsitzender des Sachverständigenrats, Präsident des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) in Essen und Professor an der Ruhr-Universität Bochum.

Wie im Koalitionsvertrag aus dem Herbst 2013 vorgesehen, hat die Bundesregierung im Juni 2015 gemeinsam mit dem Sachverständigenrat für Wirtschaft das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG) überprüft.1 Diese gemeinsame Überprüfung führte zu einem eindeutigen Ergebnis: Das StabG sollte zwar als Instrumentenkasten für konjunkturelle Ausnahmesituationen erhalten bleiben. Aber es ist schlichtweg nicht sinnvoll, das StabG zu überfrachten, indem man es um ökologische und soziale Nachhaltigkeitsziele erweitert und Formulierungen zu einem entsprechend erweiterten Baukasten wirtschaftspolitischer Instrumente aufnimmt.2

Das StabG aus dem Jahr 1967 zielt auf ein makroökonomisches Gleichgewicht ab. Wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen sollten gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und zu einem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen (Magisches Viereck). In den vergangenen Jahrzehnten ist zwar die Skepsis über die Wirkmächtigkeit konjunkturpolitischer Eingriffe erheblich gewachsen. Doch da es dabei entscheidend auf eine schnelle Entscheidung und Umsetzung ankommen kann, sollte man die im StabG vorgesehenen Instrumente zur Beschleunigung konjunkturpolitischen Handelns beibehalten.

Die Forderung, dass wirtschaftspolitisches Handeln gleichermaßen die ökonomische, soziale und ökologische Nachhaltigkeit berücksichtigen sollte, ist zweifellos berechtigt. Bei Fragen der Nachhaltigkeit gehen aber der gründliche Diskurs und die sorgfältige Umsetzung immer vor Schnelligkeit. Daher erfordern Nachhaltigkeitsziele kein beschleunigtes Umsetzungsverfahren, wie es das StabG vorsieht. Sie können und sollten stattdessen mittels regulärer Gesetzgebungsverfahren angestrebt werden. Die Forderung, das StabG durch Nachhaltigkeitsziele und entsprechende Instrumente zu ergänzen, verkennt die Potenziale und Grenzen wirtschaftspolitischen Handelns. Es ist klug, ihr nicht zu folgen.3

Sinnvoll wäre es vielmehr, jetzt die umfassenden Vorarbeiten zur ganzheitlichen Wohlfahrtsberichterstattung zu nutzen und ergänzend zum StabG ein entsprechendes Berichtswesen zu etablieren. Dieses würde als rein beschreibendes Instrument erfassen, wie sich Wohlstand und Fortschritt entwickeln, und könnte damit als Basis eines umfassenden wirtschaftspolitischen Diskurses dienen, der sich am Leitbild der Nachhaltigkeit ausrichtet. Als wirtschaftspolitisches Steuerungsinstrument wäre dieses Berichtswesen hingegen ohne eine weitere Einbettung in einen strukturierten wirtschaftspolitischen Diskurs nicht geeignet.

Ursprüngliche Zielsetzung des StabG: nach wie vor vertretbar

Das im Juni 1967 verabschiedete StabG definiert einerseits einen gesamtwirtschaftlichen Zielkatalog und stellt andererseits einen darauf abgestimmten Instrumentenkasten bereit, mit dessen Hilfe ohne Verzögerungen auf konjunkturelle Schwankungen reagiert werden kann. Im Rahmen des StabG soll der Staat sich nur einschalten, wenn durch solche Eingriffe die marktwirtschaftliche Ordnung und das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht nicht gefährdet werden. Im Gleichgewicht sollen Wirtschaftswachstum und Beschäftigung eine angemessene Höhe erreichen, die dem Potenzial der Volkswirtschaft entspricht und somit nicht zu Inflation führt.

Gleichzeitig sieht das StabG vor, dass der Staat bei einem gestörten gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht durch wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen eingreifen sollte. Ein wesentlicher Schwerpunkt des StabG liegt daher auf Instrumenten und Verfahren, welche die Einnahme- und Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte betreffen und darauf abzielen, die Wirkungsverzögerungen der antizyklischen Fiskalpolitik zu reduzieren. Beim StabG geht es demnach ausdrücklich nicht um eine umfassende Definition der Ziele des gesamten wirtschaftspolitischen Handelns, sondern um die Festlegung eines Handlungsrahmens für den Teilbereich der Konjunkturpolitik.4

Die Instrumente des StabG zielen zudem allesamt darauf ab, den Zielkanon des Gesetzes durch Eingriffe in die gesamtwirtschaftliche Nachfrage zu erreichen. Wie sich im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte seit der Einrichtung des StabG gezeigt hat, setzt diese Einschränkung dem Potenzial des StabG, zur Beseitigung eines – möglicherweise nur vermeintlichen – makroökonomischen Ungleichgewichts beizutragen, sehr enge Grenzen. Diese gewachsene Skepsis spiegelt die neuere Literatur zu den expansiven Effekten von öffentlichen Mehrausgaben auf die Wirtschaftstätigkeit sehr deutlich wider.5

Die Einsicht, dass die wirtschaftspolitische Beeinflussung des Konjunkturverlaufs ein mit vielen Fallstricken versehenes Unterfangen und eine passgenaue konjunkturelle Feinsteuerung nicht möglich ist, dürfte auch eine der Ursachen dafür sein, dass das StabG seit Mitte der 1970er-Jahre nicht mehr angewendet wurde. So hängen die Effekte dieser Maßnahmen entscheidend davon ab, ob sich ein zurückgehendes Wirtschaftswachstum und eine steigende Arbeitslosigkeit im Wesentlichen auf strukturelle oder auf konjunkturelle Probleme zurückführen lassen. Vor dem Einsatz einer konjunkturpolitischen Maßnahme ist demnach ein schweres Erkenntnisproblem zu lösen.

Gleichwohl hat vor allem die letzte Rezession gezeigt, dass zu bestimmten Zeitpunkten ein entschlossenes diskretionäres Eingreifen seitens der Fiskalpolitik zur Stabilisierung des Unternehmer- und Verbrauchervertrauens beitragen kann und zur Erhaltung eines makroökonomischen Gleichgewichts erforderlich ist.6 So hat der Sachverständigenrat die Finanzpolitik in der damaligen Wirtschaftskrise einstimmig als angemessen eingestuft.7 In künftigen Rezessionen könnte dem im StabG angelegten beschleunigten Umsetzungsprozess erneut eine bedeutende Rolle zukommen. Daher wäre es nicht sinnvoll, den Instrumentenkasten des StabG zu reduzieren.

Ausweitung des StabG auf Nachhaltigkeitsziele: nicht sinnvoll

Im Gegensatz zur Stabilisierung der Konjunktur ist nachhaltiges wirtschaftspolitisches Handeln keine Frage der Geschwindigkeit. Der Gesetzgeber hat bereits heute alle Möglichkeiten, im Sinne der Nachhaltigkeit verantwortungsbewusst zu handeln. Der wirtschaftspolitische Diskurs sollte sich daher darauf konzentrieren, ob der Staat diese Möglichkeiten auch tatsächlich nutzt. So wird insbesondere kein reformiertes StabG benötigt, um im Sinne der staatlichen Nachhaltigkeit die öffentliche Schuldenlast weiter abzubauen und dabei öffentliche Zukunftsaufgaben hinreichend zu berücksichtigen. Dafür wäre "nur" eine Re-Orientierung staatlichen Handelns notwendig.

Gleiches gilt für Aspekte der sozialen Nachhaltigkeit, etwa den Zugang zu fairen Bildungschancen, und der ökologischen Nachhaltigkeit, etwa die Steigerung der Ressourcenproduktivität. Das Verständnis, dass wirtschaftliches und wirtschaftspolitisches Handeln immer im Hinblick auf ihre langfristigen Auswirkungen zu betrachten sind, liegt ja geradezu in der Natur des Begriffs der Nachhaltigkeit. Daher ist bei der Frage, wie Nachhaltigkeit verwirklicht werden sollte und welche Zielkonflikte dabei gegebenenfalls zu überwinden sind, der sorgfältige Diskurs das alles Entscheidende, und die Geschwindigkeit von Entscheidungs- und Umsetzungsprozessen nachrangig.

Dabei wiegen in Fragen der Nachhaltigkeit jene Erkenntnisprobleme noch weit schwerer, die bereits beim Versuch der Konjunkturstabilisierung gegen die Vorteile raschen Handelns abzuwägen sind. Denn wir wissen mittlerweile, dass rasches konjunkturpolitisches Handeln dann sogar kontraproduktiv wirken kann, wenn der Versuch fehlschlägt, den aktuellen Stand im Konjunkturzyklus zu identifizieren, und die Ursachen für eine schwache Wirtschaftsentwicklung auf der Angebots- und nicht auf der Nachfrageseite liegen. Dieses Erkenntnisproblem sollte nicht ignoriert werden und kann, wenn überhaupt, nur mit dem Einsatz ökonomischer Expertise gelöst werden.

Ein aktuelles Beispiel ist die Einordnung hoher und persistenter Leistungsbilanzüberschüsse. Diese mechanistisch als Beleg für eine Störung des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts einzuordnen, die immer mit nachfrageseitig wirkenden Instrumenten zu mildern sei, wird der Komplexität des Phänomens nicht gerecht. Eine solche Anmaßung überlegenen Wissens über wirtschaftliche Zusammenhänge kann keine sinnvolle Leitlinie für wirtschaftspolitisches Handeln sein. Der daraus erwachsende Vorschlag, man solle doch die (wirtschafts-)wissenschaftliche Kontroverse um die richtige Einordnung einfach durch gesetzgeberischen Federstrich – die Festlegung der Einordnung in einem reformierten StabG – lösen, ist daher reichlich borniert.8

Die viel weitreichendere Frage, ob eine gegebene gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung mit allen drei Aspekten der Nachhaltigkeit vereinbar ist, wirft noch größere Probleme der Erkenntnis auf. Diese sind wiederum nur mit dem Einsatz ökonomischer Expertise zu mildern und nicht durch gesetzliche Festlegung zu lösen. Denn es reicht nicht aus, lediglich den Ist-Zustand verlässlich zu beschreiben. Vielmehr gilt es, auch die zu erwartende weitere Entwicklung verlässlich einzuschätzen. Mehr noch, die Ursachen für gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen und die zu erwartenden Wirkungen möglicher politischer Eingriffe sind typischerweise unsicher und von der konkreten Anwendungssituation abhängig.

Es ist demnach eine Illusion zu glauben, man könne beschreibende Indikatoren ohne die weitere, auf die konkrete Anwendungssituation zugeschnittene Einordnung durch Experten und einen darauf aufbauenden wirtschaftspolitischen Diskurs sinnvoll als politisches Steuerungsinstrument einsetzen. Ein gutes Beispiel dafür, in welchen Steuerungswahn diese Illusion münden kann, bietet der Vorschlag, in einem reformierten StabG festzulegen, dass die Bundesregierung ohne Konsultation des Parlaments als "Reaktion auf plötzlich auftretende soziale Spannungen" zeitweise die Höhe des Arbeitslosengeldes II oder das Kindergeld anheben könne.9 Wie wären denn derartige Schieflagen zu definieren? Was machte uns so sicher, dass sie immer mit höheren Transfers übertüncht werden können? Und wäre das überhaupt der richtige Weg?

Statt einen solchen Irrweg zu beschreiten, wäre es ratsam, die Indikatorentableaus zur ganzheitlichen Wohlfahrtsberichterstattung, die mittlerweile im Diskurs von Politik und Wissenschaft entwickelt wurden, als ein fruchtbares Diskursinstrument zu begreifen. Diese aufzubereiten sollte den Anfang eines Prozesses für die Suche nach Ursachen und möglichen wirtschaftspolitischen Antworten darstellen, sie können ihn nicht ersetzen.10

Es ist also weder sinnvoll, das bestehende, einen streng abgegrenzten Bereich der Wirtschaftspolitik durch beschleunigte Verfahren unterstützende StabG mit einem erweiterten Zielkanon zu überfrachten, der nicht mit entsprechenden Instrumenten unterlegt ist. Noch sollte man die Illusion nähren, man könnte diese Asymmetrie überwinden, indem dieses "neue magische Viereck" sinnvoll mit Instrumenten unterlegt werden könnte, deren konkreten Einsatz das Gesetz beschreibt. Das Streben nach einer nachhaltigen Wirtschaftspolitik sollte der Gegenstand eines informierten wirtschaftspolitischen Diskurses und regulärer Gesetzgebungsverfahren bleiben.

Title: An Assessment of the Economic Stability and Growth Law – Reply and Response

Abstract: In their reply, Dullien and van Treeck criticise the argument of Michaelis, Elstner and Schmidt that the German Stability and Growth law (StabG) from the 1960s must not be reformed. They claim that Michaelis et al. neglect that the concept of sustainability has changed over the past 50 years and that nowadays issues such as social and ecological sustainability should be included. Moreover, the claim by Michaelis et al. that the StabG provides important tools for business cycle management is hardly convincing, given that these tools have not been used since the 1970s and stimulus packages have been passed on other legal grounds. / In their response Michaelis et al. stress that economic policy has to consider equally aspects of economic, social and ecological sustainability. The StabG, however, is a completely inappropriate basis for attempts to address aspects of social and ecological sustainability. The main use of the StabG consists in the possibility to quickly implement fiscal measures that could mitigate the consequences of severe economic downturns. Proposals of Dullien and van Treeck that various dimensions of sustainability are controllable by a predetermined set of instruments neglect the complexity of the social market economy.

JEL Classification: E6, H5, K00

  • 1 Vgl. CDU/CSU und SPD: Deutschlands Zukunft gestalten, Koalitionsvertrag, 18. Legislaturperiode, Berlin 2013, S. 14.

  • 2 Vgl. P. Bofinger, S. Elstner, L. P. Feld, H. Michaelis, C. M. Schmidt, I. Schnabel, V. Wieland: Keine Notwendigkeit einer Reform des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG), Arbeitspapier, Nr. 02/2015, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Wiesbaden 2015; H. Michaelis, S. Elstner, C. M. Schmidt: Überprüfung des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes, in: Wirtschaftsdienst, 95. Jg. (2015), H. 12, S. 830-836; Bundesministerium für Wirtschaft und Energie: Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz: Eine Würdigung im Lichte der aktuellen wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Diskussion ganzheitlicher Wohlfahrtsziele, Monatsbericht, Nr. 12/2015, Berlin 2015, S. 19-24.

  • 3 Vgl. S. Dullien, T. van Treeck: Ziele und Zielkonflikte der Wirtschaftspolitik und Ansätze für einen neuen sozial-ökologischen Regulierungsrahmen, WISO-Diskurs, Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2012; SPD: Das WIR entscheidet – Das Regierungsprogramm 2013-2017, Augsburg 2013; W. Koll: Vom Stabilitäts- und Wachstumsgesetz zum Wohlstands- und Nachhaltigkeitsgesetz, in: Wirtschaftsdienst, 96. Jg. (2016), H. 1, S. 40-48.

  • 4 Das StabG ist zudem die Rechtsgrundlage für den Konjunkturrat sowie für den Jahreswirtschaftsbericht, die mittelfristige Finanzplanung und den Subventionsbericht, die seither regelmäßig erstellt werden.

  • 5 Vgl. J. F. Cogan, T. Cwik, J. B. Taylor, V. Wieland: New Keynesian versus old Keynesian government spending multipliers, in: Journal of Economic Dynamics and Control, 34. Jg. (2010), H. 3, S. 281-295; G. Coenen, C. de Resende, C. J. Erceg, C. Freedman, D. Furceri, J. in 't Veld, M. Kumhof, R. Lalonde, D. Laxton, J. Linde, A. Mourougane, D. Muir, S. Mursla, J. Roberts, W. Roeger, S. Snudden, M. Trabandt: Effects of fiscal stimulus in structural models, in: American Economic Journal: Macroeconomics, 4. Jg. (2012), H. 1, S. 22-68; T. Cwik, V. Wieland: Keynesian government spending multipliers and spillovers in the Euro Area, in: Economic Policy, 26. Jg. (2011), H. 67, S. 493-549; N. Gadatsch, K. Hauzenberger, N. Stähler: German and the rest of Euro area fiscal policy during the crisis, Discussion Paper, Nr. 05/2015, Deutsche Bundesbank, Frankfurt a.M. 2015; A. J. Auerbach, Y. Gorodnichenko: Measuring the output responses to fiscal policy, in: American Economic Journal: Economic Policy, 4. Jg. (2012), H. 2, S. 1-27; G. J. Müller: Fiscal austerity and the multiplier in times of crisis, in: German Economic Review, 15. Jg. (2014), H. 2, S. 243-258; M. Wolters: Möglichkeiten und Grenzen von makroökonomischen Modellen zur (ex ante) Evaluierung wirtschaftspolitischer Maßnahmen, Arbeitspapier, Nr. 05/2013, Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Wiesbaden 2013.

  • 6 Vgl. R. Bachmann, E. R. Sims: Confidence and the transmission of government spending shocks, in: Journal of Monetary Economics, 59. Jg. (2012), H. 3, S. 235-249.

  • 7 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Die Zukunft nicht aufs Spiel setzen, Jahresgutachten 2009/2010, Wiesbaden 2009, S. 166 ff.

  • 8 S. Dullien, T. van Treeck: Argumente gegen die Reform des Stabilitätsgesetzes wenig überzeugend – eine Replik, in: Wirtschaftsdienst, 96. Jg. (2016), H. 4, S. 258-261. Im Übrigen wäre es hilfreich, wenn die Autoren bei ihrem Rückgriff auf Aussagen des Sachverständigenrates im Jahresgutachten 1967/68 bedächten, dass sich das Wechselkursregime seitdem entscheidend gewandelt hat. Hierbei ist die damalige Devisenmarktpolitik der Deutschen Bundesbank zur Stabilisierung des Wechselkurses hervorzuheben.

  • 9 Ebenda, S. 260.

  • 10 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Wirtschaftsleistung, Lebensqualität und Nachhaltigkeit: Ein umfassendes Indikatorensystem, Expertise, Wiesbaden 2010; Enquête-Kommission: Schlussbericht der Enquête-Kommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität – Wege zu nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichem Fortschritt in der Sozialen Marktwirtschaft", Drucksache 17/13300, Deutscher Bundestag, Berlin 2013.


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