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97. Jahrgang, 2017, Heft 1 · S. 6

Länderfinanzausgleich: Reform mit (zu) hohen Risiken

Philipp Glinka, Thomas Lenk

Mit der Vorlage der Gesetzentwürfe im Dezember 2016 hat die Bundesregierung die mit den Ministerpräsidenten der Länder erzielte Einigung zur Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen vom 14.10.2016 weitestgehend konkretisiert. Neben den erforderlichen Änderungen des Grundgesetzes wurden Entwürfe für die Aus- und Umgestaltung der relevanten Einzelgesetze vorgelegt, die für den weiteren Gesetzgebungsprozess vorerst maßgebend sind. Die darin enthaltenen Details entsprechen im Wesentlichen den Erwartungen, die sich aus dem Grundsatzbeschluss vom Oktober bilden ließen.

In der Gänze seiner Regelungen gestaltet der getroffene Kompromiss das föderale Gefüge deutlich um. Im Ergebnis erhalten die Länder mehr Geld und geben zugleich wichtige Kompetenzen (teilweise) auf: im Bereich der Steuerverwaltung, der Digitalisierung, der Fernstraßenverwaltung, der Gemeinschaftsaufgaben und bei der Finanzierung der Bildungsinfrastruktur finanzschwacher Kommunen. Für den Bund gilt das Gegenteil: Er wird finanziell umfangreicher belastet und zugleich in seinen Kompetenzen in den genannten Bereichen gestärkt. Für den Föderalismus in Deutschland bedeutet das eine klare Vertikalisierung: Der Bund gewinnt an Bedeutung und die Abhängigkeit der Länder vom Bund steigt. Mit ihrem Wirksamwerden dürften die Regelungen das Verhältnis zwischen Bund und Ländern sowie das Verhältnis der Länder untereinander dauerhaft verändern.

Dies zeigt sich unter anderem beim bundesstaatlichen Finanzausgleich. Die unterschiedliche Finanzkraft der Länder soll ab 2020 vorwiegend über die Zuordnung des Länderanteils an der Umsatzsteuer ausgeglichen werden. Der Länderfinanzausgleich in seiner bisherigen Gestalt entfällt vollständig. Das ist in mehrerlei Hinsicht eine deutliche Abkehr von der bisherigen Ausgleichspraxis. Die Länder geben – einstimmig und auf eigene Initiative – die erkennbare und auch symbolstarke, wenngleich streitanfällige Solidarität untereinander auf. Das unmittelbare finanzielle Einstehen füreinander im Länderfinanzausgleich erfolgt künftig nur noch auf indirektem und somit auch intransparentem Wege im Rahmen der Steuerzuordnung. An die Stelle von Zahlerländern, die aus eigenen Mitteln Beiträge leisten, und Empfängerländern, die Zuweisungen von finanzkraftstarken Ländern empfangen, treten ab 2020 Länder, die entsprechend ihrer Finanzkraft Zu- und Abschläge bei der Umsatzsteuerzuordnung, also der Primärverteilung von Umsatzsteuermitteln erhalten. Eine erkennbare und direkte Solidarität der Länder entfällt damit. Zudem gewinnen Bundesergänzungszuweisungen innerhalb des Finanzausgleichssystems erheblich an Gewicht.

Die ausnahmslos positive Ergebnisbewertung der Verhandlungsakteure kann aus einer verhandlungsneutralen Perspektive nicht geteilt werden. Die Politik gibt ein bewährtes System auf und setzt sich in hohem Maße neuen finanzpolitischen, verfassungsrechtlichen und föderalkooperativen Risiken aus – diese wären vermeidbar gewesen, denn das angestrebte fiskalische Ergebnis, das offenkundig der Haupttreiber der Verhandlungen war, hätte auch im Rahmen des bestehenden Systems mit punktuellen Anpassungen erreicht werden können. Doch auch das verhandlungszentrale Verteilungsergebnis selbst ist in einem interperiodischen Kontext zweifelhaft, wenn man die beiden Jahre vergleicht, die den Systemwechsel unmittelbar erfassen. Die Einnahmen wachsen 2020, wenn das neue System erstmals zur Anwendung kommt, gegenüber 2019, wenn das bestehende System letztmals gilt, in den einnahmestarken Ländern besonders deutlich. Die neuen Länder verzeichnen hingegen nur unterproportionale Zuwächse (siehe unsere aktuelle, gemeinsam mit O. Rottmann erstellte Studie "Schwarz, Rot, Geld – Neuer bundesstaatlicher Finanzausgleich ab 2020"). Dies ist auch ein Resultat des Systemwechsels der politisch vereinbarten Gestalt. Wenngleich das neue System die Einnahmen der Länder insgesamt auf ein höheres Niveau hebt, ist vor diesem Hintergrund nicht zu erwarten, dass es die Konvergenz innerhalb der Länderebene bestärkt. Seine Leistungsfähigkeit wird sich erst noch herausstellen müssen.

Thomas Lenk, Philipp Glinka

Universität Leipzig

lenk@wifa.uni-leipzig.de


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