Quo vadis Kita-Beiträge? –

Über die Frage, ob bzw. in welcher Höhe Eltern Beiträge für die Bildung und Betreuung ihrer Kinder in Kindertageseinrichtungen zahlen sollen, wird immer wieder und auch aktuell im Bundestagswahlkampf 2017 diskutiert. In Deutschland unterscheidet sich die Praxis bei der Erhebung der Kita-Beiträge stark auf der Ebene der einzelnen Bundesländer, der Gemeinden und teilweise auch bei den Kita-Trägern. C. Katharina Spieß analysiert die Situation aus einer familien- und bildungsökonomischen Perspektive.

Die Nutzung einer Kindertagesbetreuung soll kostenfrei werden, so die Forderung einiger Politiker unterschiedlicher Parteien. Eltern sollten keine Kita-Beiträge mehr zahlen. Zunächst lässt sich festhalten, dass die tatsächlichen Kosten, die für Bildung und Betreuung in einer Kindertageseinrichtung (Kita) anfallen, bereits heute weitgehend von der öffentlichen Hand und nicht von den Eltern getragen werden. So ist dem aktuellen Bildungsfinanzbericht zu entnehmen, dass im Jahr 2015 die öffentlichen Ausgaben für die Kindertagesbetreuung 23,2 Mrd. Euro umfassten – dabei übernahmen 12,2 Mrd. Euro die Gemeinden und 11,0 Mrd. Euro die Länder.1 Damit stiegen die Ausgaben für diesen Bereich in den letzten zehn Jahren um fast 115%, was mit dem öffentlich finanzierten Ausbau der Kindertagesbetreuung, insbesondere für Kinder unter drei Jahren, aber auch mit den zunehmenden ganztägigen Angeboten für ältere Kinder einhergeht. Der Bildungsfinanzbericht weist zudem aus, dass gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) das Bildungsbudget in diesem Bereich 0,8% des BIP ausmachte, während z.B. für die Allgemeinbildung 2,3% ausgegeben wurden.2

Neben den öffentlichen Ausgaben umfasst das Bildungsbudget auch die Ausgaben im privaten Bereich, was im Falle der Kindertagesbetreuung vorwiegend die Ausgaben der privaten Haushalte sind, also Kita-Beiträge. Insgesamt betrug der Anteil der öffentlichen Ausgaben an allen Ausgaben im sogenannten Elementarbereich, der die Ausgaben für Krippen, Kindergärten, Vorschulklassen und Schulkindergärten umfasst, 2013 fast 76%. Davon entfiel je nach Finanzierungssystematik auf die Gemeinden ein Anteil von nahezu 49%, auf die Länder von fast 26% und auf den Bund von fast 2%. In keinem anderen bildungspolitischen Bereich ist der Anteil der öffentlichen Ausgaben so niedrig.

Auch wenn man auf der Basis von Umfragedaten wie dem Sozio-oekonomischen Panel (SOEP), einem für Deutschland repräsentativen Haushalts- und Personenpanel, die Ausgaben privater Haushalte mit Kindern unter 16 Jahren für unterschiedliche Bildungsbereiche betrachtet, zeigt sich, dass die Ausgaben für Kitas am bedeutendsten sind. Insgesamt ergab die Studie von Schröder et al., dass fast 60% dieser privaten Bildungsausgaben auf die Nutzung von Kindertageseinrichtungen entfielen.3

Ausgaben der privaten Haushalte

Allerdings lassen sich hier große Unterschiede zwischen den Haushalten festhalten. Im Mittel geben Familien, deren Kind(er) eine Kita nutzen, 119 Euro im Monat dafür aus. Allerdings befinden sich darunter auch Familien, die keine Beiträge zahlen. Werden nur Haushalte betrachtet, die tatsächlich Ausgaben tätigen, so belaufen sich die durchschnittlichen Ausgaben auf 144 Euro im Monat. Im unteren Einkommensbereich fallen bei nahezu 50% der Familienhaushalte keine Kita-Ausgaben an, weil ihre Kinder entweder keine Kita besuchen oder die Haushalte dafür keine Ausgaben tätigen. Im oberen Einkommensbereich sind dies nur etwa 10%. Die Haushalte, die Kita-Beiträge zahlen, sind (gemessen am Anteil der Ausgaben am Haushaltsnettoeinkommen) im unteren Einkommensbereich relativ stark belastet: Hier beträgt der Anteil der Kita-Ausgaben am Einkommen um die 5%, während bei mittleren Einkommen die Belastung mit etwa 4,6% etwas geringer ist und relativ konstant über einen größeren mittleren Einkommensbereich. Für Einkommen ab dem 85. Einkommensquantil ist die relative Belastung am geringsten.4

Im internationalen Vergleich handelt es sich insgesamt um eine relativ geringe Belastung privater Haushalte mit entsprechenden Betreuungs- und Bildungsausgaben. Berechnungen der OECD zeigen, dass sowohl für Haushalte, bei denen ein Partner 100% des durchschnittlichen Lohnes bezieht und der zweite Partner 65% als auch bei Alleinerziehenden, die 67% des durchschnittlichen Lohnes erzielen, die relative Belastung mit Kita-Ausgaben in Deutschland geringer ist als im Durchschnitt der EU – dies betrifft vor allem Alleinerziehende, deren relative Belastung in Deutschland vergleichsweise gering ist.5 Dabei handelt es sich um die Belastung mit Nettoausgaben, die bereits miteinbezieht, dass es in vielen EU-Ländern, wie auch in Deutschland, die Möglichkeit gibt, Ausgaben für die Kindertagesbetreuung steuerlich zu berücksichtigen.

Gleichwohl sind Eltern mit den Kosten bzw. Gebühren, die sie für die Betreuung ihrer Kinder zahlen, relativ unzufrieden. Analysen von Camehl et al. zeigen, dass Eltern auf einer Skala von 0 bis 10 bei der Zufriedenheit mit den Kosten im Mittel Werte von etwas über „6“ erzielen, wobei „10“ eine sehr hohe Zufriedenheit bedeutet.6 Mit fast allen anderen Bereichen wie der Ausstattung von Kindertageseinrichtungen oder auch der Ausbildung des Personals sind Eltern zufriedener. Lediglich bei der Zufriedenheit mit der elterlichen Mitgestaltung erreichen Eltern ähnlich niedrige Werte. Hinzu kommt, dass einige Eltern angeben, aufgrund zu hoher Kosten keine Kita für ihr(e) Kind(er) zu nutzen. Bei Eltern mit Kindern bis zu drei Jahren war dies vor einigen Jahren etwa jedes fünfte Elternteil. Außerdem haben etwa 16% angegeben, dass sie keinen freien Platz erhalten haben.7

Höhe der Kita-Beiträge divergiert stark

All diese empirischen Befunde übersehen allerdings, dass es zwischen den Bundesländern, zwischen den Gemeinden und teilweise zwischen den Trägern von Kindertageseinrichtungen erhebliche Unterschiede in den Beiträgen gibt. Wie kaum ein anderer Bildungsbereich zeichnet sich die frühe Bildung und Betreuung durch eine extrem hohe Divergenz und sehr große Unterschiede in der Kostenbelastung aus, und dies, obwohl es bundesweite Rahmenrichtlinien gibt. Der Bund regelt im Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG), dass grundsätzlich Kostenbeiträge festgesetzt werden können. Dabei handelt es sich allerdings um eine „Kann“-Regelung. Außerdem ist festgeschrieben, dass die für den Kita-Bereich zuständigen örtlichen Träger der Jugendhilfe Elternbeiträge zu staffeln haben, sofern das Landesrecht nichts anderes bestimmt. Als Kriterien der Staffelung können insbesondere das Einkommen, die Zahl der kindergeldberechtigten Kinder und die täglichen Betreuungszeiten berücksichtigt werden. Außerdem regelt der Bundesgesetzgeber, dass der Kostenbeitrag auf Antrag zu erlassen ist, wenn die Belastung nicht zuzumuten ist, wobei dies am Einkommen der Familie festgemacht wird. Letztlich bleibt es damit aber im Ermessen der Länder, welche Regelungen sie treffen.8

Von daher ist es nicht überraschend, dass die Bundesländer dies sehr unterschiedlich handhaben. Darüber hinaus unterscheiden sich sogar die Regelungen innerhalb eines Bundeslandes. Einige Länder überlassen es den Trägern oder Gemeinden, die Elternbeiträge festzusetzen. Deshalb gibt es selbst innerhalb eines Bundeslandes nicht in allen Gemeinden entsprechende Staffelungen, da auch dies auf Landesebene teilweise nur „Kann“-Regelungen sind. Hinzu kommt, dass – wie vielfach diskutiert – viele Bundesländer das letzte oder mehrere Kita-Jahre vor der Einschulung vollkommen beitragsfrei stellen: Rheinland-Pfalz war das erste Bundesland, das 2006 die Beitragsfreiheit einführte. Acht weitere Bundesländer folgten, wobei einige davon die Beitragsfreiheit bereits wieder abgeschafft haben. Hinzu kommt, dass einige Bundesländer einen Zuschuss zu den Kita-Beiträgen gewähren.9

Mit der Einführung der Beitragsfreiheit verbunden war vielfach die Absicht, allen Gruppen einen Zugang zu Kitas zu ermöglichen. Tatsächlich ist es aber so, dass auch schon vor der Einführung der Beitragsfreiheit insbesondere im letzten Jahr vor der Einschulung nahezu alle Kinder eine Kita besuchten. Inzwischen sind es bei den Fünfjährigen 98% und bei der Gruppe der Dreijährigen 91%. Und selbst bei der Gruppe der Einjährigen liegt die Nutzungsquote im bundesdeutschen Durchschnitt bereits bei 36%, mit einem besonders hohen Anteil von 66% in Ostdeutschland.10 Die Kita-Nutzung hat bekanntermaßen in den letzten Jahren im Bereich der unter Dreijährigen massiv zugenommen und wird vermutlich auch in den kommenden Jahren noch weiter ansteigen, denn Untersuchungen zeigen, dass der Bedarf noch keinesfalls gedeckt ist.11

Reaktionen auf Beitragsänderungen

Doch reagieren die Eltern überhaupt auf Änderungen der Beiträge? Mit strukturellen Verhaltensmodellen kann geschätzt werden, wie sich die Kita-Nutzung ändern würde, wenn es keine Elternbeiträge mehr gäbe. Eine Studie von Müller et al. hat gezeigt, dass die Nutzung von Kitas zunehmen würde – allerdings im Vergleich zu anderen Maßnahmen in einem relativ moderaten Umfang:12 Die relativ betrachtet größten Effekte ergeben sich für Kinder im zweiten und dritten Lebensjahr. Bei den ein- bis dreijährigen Kindern würde die Nutzung um rund 3 Prozentpunkte zunehmen – und zwar insbesondere bei Kindern von Familien im zweiten Einkommensquartil, sehr viel weniger bei Kindern aus höheren Einkommensgruppen. Es zeigt sich, dass also primär die Nachfrageelastizität bei jüngeren Kindern preiselastisch ist, weniger die von Eltern älterer Kinder. Die Beitragsfreiheit betrifft bisher jedoch meist ältere Kinder.

Selbst wenn nur die Gruppe der unter Dreijährigen betrachtet wird, ist Folgendes zu beachten: Nicht alle Kinder haben in gleichem Umfang vom Kita-Ausbau profitiert. Vielmehr hat die Bildungs- und Betreuungsbeteiligung insbesondere bei Kindern aus bildungsnahen Elternhäusern zugenommen. Tatsächlich war bei der Gruppe der Kinder unter drei Jahren, bei denen der höchste Bildungsabschluss der Eltern ein Hauptschulabschluss ist, zwischen 2012 und 2015 sogar ein Rückgang der Nutzung von 2,6 Prozentpunkten zu beobachten, während bei der Gruppe der Kinder, bei denen mindestens ein Elternteil die (Fach-)Hochschulreife hat, ein Anstieg von 6,3 Prozentpunkten zu verzeichnen war.13 Neben großen regionalen Unterschieden in den Elternbeiträgen und der Nutzung gibt es demnach auch sozioökonomische Unterschiede bei der Inanspruchnahme. Kinder, die bildungsökonomischen Studien zufolge von einer guten frühen Bildung in einer Kita besonders profitieren können,14 sind demnach unterrepräsentiert.

Qualität der Kitas unterscheidet sich

In Hinblick auf die Qualität zeichnet sich ein ganz ähnliches Bild ab. Auch hier sind sehr große Unterschiede zwischen Regionen und auch Einrichtungen zu beobachten. Hinzu kommt, dass Kinder unterschiedlicher sozioökonomischer Hintergründe in Einrichtungen mit unterschiedlicher Qualität betreut werden. Auch dafür finden sich empirische Hinweise.15 Zentral ist aber der Befund einiger empirischer Studien, dass die Qualität deutscher Kindertageseinrichtungen durchschnittlich eher mittelmäßig ist, und damit nicht die Potenziale der frühen Bildung und Betreuung ausgeschöpft werden, die sie grundsätzlich besitzen.16 Es sind also erhebliche weitere Anstrengungen im Kita-Bereich notwendig. Einige Gemeinden, die einen Großteil der Ausgaben für diesen Bereich tragen, sind jedoch finanziell überfordert, weitere Qualitätssteigerungen oder andere gruppenspezifische Fördermaßnahmen zu finanzieren. Bei anderen sieht die politische Prioritätensetzung dies nicht vor.

Flickenteppich im Kita-Bereich

Insgesamt gibt es in Deutschland in jeglicher Hinsicht einen Flickenteppich im Kita-Bereich – dies betrifft die Kita-Beiträge, aber auch die Nutzung im Bereich der unter Dreijährigen und die Kita-Qualität für alle Altersstufen.17 Dieser Flickenteppich ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund des im Grundgesetz verankerten Gebots der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse nur schwer zu rechtfertigen. Hinzu kommt, dass nicht nur die Gemeinden und die Länder vom Kita-Ausbau profitieren, sondern auch der Bund – auch dazu gibt es vielfache Hinweise.18 Entsprechend hat sich der Bund in den letzten Jahren an den Ausgaben der Kindertagesbetreuung beteiligt, allerdings in einem Ausmaß, der die Divergenzen nicht wirklich abgebaut hat, und der nicht in vollem Umfang dem Nutzen entspricht, den der Bund durch einen Kita-Ausbau erzielen kann. Wie hoch dieser Nutzen zu bewerten ist, lässt sich auf der Basis von Studien, die strikten wissenschaftlichen Kriterien entsprechen, nicht mit Sicherheit beziffern. Viele einzelne Studien für Deutschland und vergleichbare Studien aus dem Ausland lassen aber erkennen, dass der Nutzen nicht unerheblich ist. Kurzfristig entsteht ein Nutzen aufgrund einer zunehmenden Müttererwerbstätigkeit, weil die Einkommensteuereinnahmen und die Einnahmen der Sozialversicherungsträger steigen. Langfristig wachsen diese Einnahmen ebenfalls aufgrund von Investitionen in das Humanvermögen von Kindern, und gleichzeitig können die Ausgaben im Bereich der sozialen Fürsorge abnehmen. Auch im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik könnten die Ausgaben sinken. Dabei profitiert von den zusätzlichen Einkommensteueraufkommen primär der Bund, über die Finanzausgleiche allerdings auch die anderen Gebietskörperschaften. Im Bereich von SGB-II-Leistungen oder anderen Arbeitsmarktbereichen fällt der Nutzen ebenfalls primär auf Bundesebene an.

Handlungsoptionen

Aktuell wird von unterschiedlichen Akteuren vorgeschlagen, dass frühe Bildung vollkommen ausgabenfrei zur Verfügung gestellt werden sollte. Was dies im Detail heißt, ist nicht immer vollkommen klar. Fest steht in jedem Fall Folgendes: Auch künftig steht der Bereich der frühen Bildung und Betreuung vor großen Herausforderungen, wenn es darum geht, den weiteren Bedarf zu befriedigen, die Qualität flächendeckend zu verbessern und soziale Disparitäten bei der Nutzung zu verringern. Fest steht auch, dass einige Eltern durchaus bereit wären, noch höhere Kita-Beiträge zu bezahlen als sie es bisher tun.19 Dies ist bei unteren Einkommensgruppen nicht der Fall, aber die oberen 40% der Einkommensverteilung sind sehr wohl bereit, höhere Beiträge zu zahlen. Camehl et al. zeigen, dass diese Zahlungsbereitschaft sogar dann vorhanden ist, wenn sie nicht mit weiteren Qualitätsverbesserungen in Verbindung gebracht wird.20

Für die nahe Zukunft sollte es also eher darum gehen, diese Zahlungsbereitschaft abzuschöpfen und an der Beseitigung des Flickenteppichs zu arbeiten. Einheitliche und verbindliche Regelungen zu den Kita-Beiträgen wären sinnvoll. Eine bundesweit progressive Ausgestaltung der Kita-Beiträge und bundesweit geltende Regelungen für die Beitragsbefreiung unterer Einkommensgruppen könnten helfen, die relative Belastung der unteren Einkommensgruppen zu reduzieren bzw. einheitlich zu regeln.

Eine Abschaffung aller Beiträge scheint zum jetzigen Zeitpunkt weniger sinnvoll, auch wenn der Schulbesuch – so ein vielfach vorgebrachtes Argument – vollkommen beitragsfrei ist. Fest steht aber auch, dass es eine Schulpflicht gibt und alle Kinder eine Schule besuchen müssen. Eine Kita-Pflicht gibt es indes nicht und damit würden nicht alle Kinder von kostenfreien Kitas profitieren. Hinzu kommt auch, dass die wöchentlichen Betreuungszeiten in einer Kita sehr stark variieren – von wenigen Stunden an einem Tag bis zu über sieben Stunden.21 Kostenfreie Kitas würden so selbst unter Familien, deren Kinder eine Kita besuchen, zu sehr großen Unterschieden bei der öffentlichen Subventionierung führen: Wessen Kind länger in der Kita ist, würde stärker subventioniert werden.

Wie ist damit umzugehen? Hier setzen einige wenige Bundesländer an, deren Beitragsregelung vorsieht, dass fünf Stunden pro Tag für jedes Kind beitragsfrei zur Verfügung stehen und darüber hinaus sozial gestaffelte Beiträge erhoben werden.22 Dieser Weg scheint kurz- bis mittelfristig vielversprechend, wenn die vorhandene Zahlungsbereitschaft genutzt werden soll. In jedem Fall ist darüber hinaus auch eine größere Bundesbeteiligung erforderlich. Nur dann könnte verhindert werden, dass nicht der Wohnsitz und die Bildung der Eltern darüber entscheiden, welche frühe Bildung und Betreuung Kinder erfahren.

• 1 Statistisches Bundesamt: Bildungsfinanzbericht 2016, Wiesbaden 2016.
• 2 Diese Angaben beziehen sich auf 2013, vgl. Statistisches Bundesamt, a.a.O.
• 3 C. Schröder, C. K. Spieß, J. Storck: Private Bildungsausgaben für Kinder: Einkommensschwache Familien sind relativ stärker belastet, in: DIW Wochenbericht, 82. Jg. (2015), H. 8, S. 158-169.
• 4 Ebenda.
• 5 OECD: Structural Policy Indicators. Economic Policy Reforms 2015 – Going for Growth, Paris 2015.
• 6 G. Camehl, H. S. Stahl, P. S. Schober, C. K. Spieß: Höhere Qualität und geringere Kosten von Kindertageseinrichtungen – zufriedenere Eltern?, in: DIW Wochenbericht, 82. Jg. (2015), H. 46, S. 1105-1113.
• 7 K. U. Müller et al.: Evaluationsmodul: Förderung und Wohlergehen von Kindern, Politikberatung kompakt, Nr. 73, DIW, Berlin 2013.
• 8 Deutscher Bundestag: Regelungen zur Beteiligung der Eltern an den Kosten der Kindertagesbetreuung, Wissenschaftlicher Dienst, Sachstandsbericht, Nr. WD 9-3000-039/16, Berlin 2016.
• 9 Ebenda.
• 10 Autorengruppe Bildungsberichterstattung: Bildung in Deutschland 2016. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Bildung und Migration, Bielefeld 2016.
• 11 Vgl. z.B. ebenda.
• 12 K. U. Müller et al., a.a.O., S. 118.
• 13 Autorengruppe Bildungsberichterstattung, a.a.O.; vgl. auch J. F. Stahl, P. S. Schober: Convergence or divergence? Educational discrepancies in work-care arrangements of mothers with young children in Germany, Work, Employment & Society, im Erscheinen 2017.
• 14 Für Deutschland vgl. z.B. C. Felfe, R. Lalive: Does Early Child Care Help or Hurt Children’s development?, IZA Discussion Paper Series, Nr. 8484, 2014; K. U. Müller et al.: Kindertagesbetreuung: Wie wird ihre Nutzung beeinflusst und was kann sie für die Entwicklung von Kindern bewirken?, in: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, 83. Jg. (2014), H. 1, S. 49-68; T. Cornelissen et al.: Who benefits from universal child care? Estimating marginal returns to early care attendance, Working Paper, präsentiert bei der EALE/SOLE, Montreal, und der EEA, Mannheim, 2015.
• 15 Z.B. aktuell auch J. F. Stahl, P. S. Schober, C. K. Spieß: Parental socio-economic status and childcare quality: Early inequalities in educational opportunity?, 2017, mimeo.
• 16 Vgl. z.B. W. Tietze et al.: NUBBEK. Nationale Untersuchung zur Bildung, Betreuung und Erziehung in der frühen Kindheit. Fragestellungen und Ergebnisse im Überblick, Berlin 2012.
• 17 Vgl. auch K. Bock-Famulla, J. Lange, E. Strunz: Länderreport Frühkindliche Bildungssysteme 2015, Gütersloh 2015.
• 18 Z.B. C. K. Spieß: Sieben Ansatzpunkte für ein effektiveres und effizienteres System der frühkindlichen Bildung in Deutschland, in: T. Apolte, U. Vollmer (Hrsg.): Bildungsökonomik und Soziale Marktwirtschaft, Stuttgart 2010, S. 3-18.
• 19 Vgl. z.B. G. Camehl, H. S. Stahl, P. S. Schober, C. K. Spieß, a.a.O.
• 20 Ebenda.
• 21 Vgl. Autorengruppe Bildungsberichterstattung, a.a.O.
• 22 Deutscher Bundestag, a.a.O.