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98. Jahrgang, 2018, Heft 6 · S. 448-450

Ökonomische Trends

Bund hält subventionspolitische Zügel locker

Claus-Friedrich Laaser, Astrid Rosenschon

Dr. Claus-Friedrich Laaser und Dr. Astrid Rosenschon sind Mitarbeiter des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel.

Die Subventionsfreude des Bundes hat in den vergangenen Jahren weiter zugenommen, obwohl zentrale Gründe entfallen sind, die etwa während der Finanzkrise eine Ausweitung der Finanzhilfen nahelegten. Das geht aus dem neuen Subventionsbericht des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) hervor, der im März 2018 erschienen ist.1 Im Gegensatz zu seinen Vorgängern beschränkt sich dieser Bericht auf die Subventionspolitik der Bundesregierung, also auf die Finanzhilfen des Bundes und seiner Sonderhaushalte sowie auf die Steuervergünstigungen. Denn ab 2016 waren nicht mehr für alle Bundesländer Finanzhilfedaten in der notwendigen Breite und Tiefe verfügbar, sodass die Länderfinanzhilfen nicht mehr zweifelsfrei identifiziert werden konnten. Dies hängt mit dem Übergang der Länder von der kameralistischen Einnahme-Ausgabe-Rechnung auf die Doppik zusammen. Die reformierten Haushaltspläne wiesen nicht mehr alle einzelnen Ausgabetitel aus, die für die Subventionsberechnung erforderlich waren, sodass keine Gesamtzahl mehr für alle Gebietskörperschaften präsentiert werden konnte. Unter diesen Umständen lag es nahe, sich auf die Bundessubventionen sowie die Finanzhilfen zu konzentrieren.

Für 2016 plante die Bundesregierung ursprünglich einen außergewöhnlich hohen Anstieg der Finanzhilfen um 18,8 %, tatsächlich war bei den Ist-Zahlen schließlich immer noch ein stattliches Plus von 11,5 % zu verzeichnen. Die gesamten Finanzhilfen des Bundes stiegen von 44,8 Mrd. Euro auf knapp 50 Mrd. Euro. In diesen Zahlen sind neben den direkten Finanzhilfen des Bundes die indirekten enthalten, also die Mittel, die der Bund für Subventionszwecke an die Länder überweist, ferner die Finanzhilfen der Sonderhaushalte2 sowie die Kompensationszahlungen, die der Bund wegen seines Rückzugs aus Gemeinschaftsaufgaben im sozialen Wohnungsbau und in der Verkehrspolitik der Gemeinden an die Länder überweist. Die Kompensationszahlungen werden zwar zweck­ungebunden gewährt, es ist aber zu vermuten, dass die Mittel wie zuvor für entsprechende Subventionszwecke verwendet werden.3 Ohne Kompensationszahlungen gerechnet stiegen die Bundesfinanzhilfen von 43 Mrd. Euro auf 47,6 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1). Demgegenüber weist der amtliche Subventionsbericht der Bundesregierung mit seiner sehr viel restriktiveren Abgrenzung für das Jahr 2016 nur 5,9 Mrd. Euro für den Bund aus.

Tabelle 1 (zurück zum Text)
Finanzhilfen des Bundes nach Sektoren und Subventionszielen

in Mio. Euro1

2008

2010

2012

2014

2016

2017

I

Sektorspezifische Finanz­hilfen zugunsten von Unternehmen

23 060

25 047

24 399

24 391

26 998

29 009

Land- und Forstwirt­schaft, Fischerei

2 438

2 549

2 089

2 208

2 331

2 657

Bergbau

2 273

1 734

1 556

1 629

1 727

1 474

Schiffbau

23

10

9

9

12

26

Verkehr

15 770

16 736

17 591

17 707

19 822

20 086

Wohnungsvermietung

1 463

1 918

1 818

1 450

1 410

1 603

Luft- und Raumfahrzeug­bau

82

149

123

125

146

156

Entsorgung radioaktiver Abfälle

89

153

156

216

245

74

Sonstige Unterneh­mens­sektoren

923

1 798

1 059

1 047

1 305

2 934

II

Branchenübergreifende Finanzhilfen zugunsten von Unternehmen

5 878

6 084

4 810

5 312

5 278

7 614

Regionalpolitik, Struktur­politik

713

671

718

648

536

585

Umwelt, rationelle Energie­verwendung

506

763

916

1 534

1 992

3 794

Beschäftigungspolitik

2 954

2 607

1 216

1 127

690

953

Förderung von Qualifika­tion

293

382

523

502

517

648

Mittelstandsförderung

1 321

1 535

1 302

1 347

1 387

1 466

Förderung sonstiger Unternehmensfunktionen

92

125

135

154

156

167

III

Finanzhilfen an Unter­neh­men insgesamt (I + II)

28 938

31 130

29 209

29 703

32 276

36 623

IV

Transfers und Zuwendun­gen an private und staat­liche Organisationen ohne Erwerbszweck

3 250

13 078

15 150

11 716

15 319

15 855

Krankenhäuser, gesetzliche Krankenversicherung

2 505

11 804

14 004

10 524

14 044

14 553

Kindertagesstätten, Kinder­krippen

63

535

343

362

288

2

Theater, Museen, sonstige Kulturanbieter

386

428

504

507

591

745

Kirchen, Religionsgemein­schaften

10

9

13

13

15

19

Sport, Freizeit

127

136

130

136

166

316

Sonstige Empfänger

160

167

156

174

215

220

V

Finanzhilfen insgesamt (III + IV)

32 188

44 209

44 359

41 419

47 594

52 477

1 Ohne Kompensationszahlungen des Bundes an die Länder, die seit 2007/2008 geleistet werden, als der Bund sich aus der Förderung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und der Förderung des sozialen Wohnungsbaus zurückgezogen hatte.

Quelle: C.-F. Laaser, A. Rosenschon: Kieler Subventionsbericht und die Kieler Subventionsampel: Finanzhilfen des Bundes und Steuervergünstigungen bis 2017 – eine Aktualisierung, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 14, 2018, S. 11, https://www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo14.pdf (31.5.2018).

2017 sollten nach den Haushaltsplanungen die gesamten Finanzhilfen des Bundes abermals kräftig zunehmen, und zwar um 10,8 % auf 55,3 Mrd. Euro (52,5 Mrd. Euro ohne Kompensationszahlungen). Im amtlichen Subventionsbericht sind hingegen 8,9 Mrd. Euro für die Finanzhilfen des Bundes veranschlagt. Auch ist für das laufende Jahr zu erwarten, dass die neue Bundesregierung, die seit 14. März 2018 im Amt ist, die subventionspolitischen Zügel locker hält. Der neue Wirtschaftsminister Peter Altmaier hat bereits angekündigt, die Innovationsfähigkeit der Wirtschaft durch neue Staatshilfen verbessern zu wollen. Steuervergünstigungen wurden 2017 in Höhe von 62,1 Mrd. Euro gewährt (vgl. Tabelle 2). Diese Summe sank gegenüber den Vorjahren leicht. Dies liegt daran, dass Sondereffekte auslaufen, die durch die Erbschaftsteuerreform bedingt waren, die vorgezogene Eigentumsübergänge und Schenkungen ausgelöst hat. Um diesen Effekt bereinigt ist auch bei den Steuervergünstigungen ein kontinuierlicher Anstieg zu beobachten.

Tabelle 2 (zurück zum Text)
Steuervergünstigungen nach Sektoren und Subventionszielen
in Mio. Euro

2008

2010

2012

2014

2016

2017

I

Sektorspezifische Steuervergünstigungen zugunsten von Unter­nehmen

24 436

24 378

20 593

20 240

21 059

21 475

Land- und Forstwirt­schaft, Fischerei

626

894

925

1 161

1 216

1 216

Bergbau

1

0

0

0

0

0

Verkehr

2 686

2 640

2 501

2 592

2 829

2 933

Wohnungsvermietung

6 399

5 164

1 696

323

283

278

Sonstige Unternehmens­sektoren

14 724

15 680

15 471

16 164

16 731

17 048

II

Branchenübergreifende Steuervergünstigungen zugunsten von Unternehmen

8 559

7 432

6 623

16 345

14 772

13 846

Regionalpolitik, Struktur­politik

1 355

1 106

969

790

132

71

Steuervergünstigungen zugunsten mehrerer Sektoren

7 204

6 326

5 654

15 555

14 640

13 775

III

Steuervergünstigungen im engeren Sinn ins­gesamt (I + II)

32 995

31 810

27 216

36 585

35 831

35 321

IV

Transfers und Zuwen­dungen an private und staatliche Organisatio­nen ohne Erwerbs­zweck

20 347

22 750

23 724

25 219

26 350

26 750

Kirchen, Religions­gemein­schaften

3 150

2 730

3 210

3 650

3 890

3 790

Steuervergünstigungen zugunsten mehrerer Sektoren

9 802

12 625

13 119

14 174

15 065

15 565

Sonstige haushaltsbezo­gene Steuervergünsti­gungen

7 395

7 395

7 395

7 395

7 395

7 395

V

Steuervergünstigungen im weiten Sinn insge­samt (III + IV)

53 342

54 560

50 940

61 804

62 181

62 071

Quelle: C.-F. Laaser, A. Rosenschon: Kieler Subventionsbericht und die Kieler Subventionsampel: Finanzhilfen des Bundes und Steuervergünstigungen bis 2017 – eine Aktualisierung, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 14, 2018, S. 15, Tabelle 7, https://www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo14.pdf (31.5.2018).

Vor allem der Verkehrssektor profitiert mit über 20 Mrd. Euro von den Finanzhilfen, hierzu zählen die Regionalisierungsmittel für die Länder zur Finanzierung des öffentlichen Nahverkehrs (8,1 Mrd. Euro), Infrastrukturbeihilfen für Schienenwege der Bahn (5,2 Mrd. Euro) oder Entgelt- und Pensionszahlungen für ehemalige Beamte der Bundesbahn (5,2 Mrd. Euro). Größter Einzelposten ist der Bundeszuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung in Höhe von 14,5 Mrd. Euro. Er ist in den letzten Jahren besonders stark gestiegen und hat bei seiner Einführung 2004 lediglich 1 Mrd. Euro betragen.

In den letzten beiden Jahren haben verschiedene Posten der Umwelt- und Energiepolitik stark an Bedeutung gewonnen, die 2017 Finanzhilfen von insgesamt 3,8 Mrd. Euro erhielten, darin enthalten ist etwa das CO2-Gebäude­sanierungsprogramm (0,9 Mrd. Euro) oder die Förderung von Elektromobilität (0,4 Mrd. Euro). Ein erheblicher Teil dieser Finanzhilfen wird aus dem "Energie- und Klimafonds" finanziert. Traditionell hoch sind die Finanzhilfen für den Sektor Land-/Forstwirtschaft und Fischerei, der vom Bund mit 2,7 Mrd. Euro unterstützt wurde und zudem von der EU weitere 5 Mrd. Euro Agrarmarktbeihilfen erhielt. Immer noch subventioniert wird der Kohlebergbau mit 1,5 Mrd. Euro. In den Breitbandausbau flossen 0,8 Mrd. Euro.

Steuervergünstigungen werden in erster Linie durch eine Befreiung von der Umsatzsteuer gewährt. Mit insgesamt 17 Mrd. Euro profitierten Ärzte sowie die Sozialversicherungsträger am stärksten, also Krankenhäuser, Diagnosekliniken, Altenheime, Pflegeheime, ambulante Pflegedienste und Wohlfahrtsverbände. Durch eine Ermäßigung der Umsatzsteuer subventioniert wurden auch kulturelle und unterhaltsame Leistungen (3,8 Mrd. Euro), die Personenbeförderung im öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV, 1,3 Mrd. Euro), Beherbergungsleistungen (1,4 Mrd. Euro) oder gemeinnützige Organisationen ohne Erwerbscharakter (0,4 Mrd. Euro).

Konjunkturbedingt reichlich sprudelnde Steuerquellen und gigantische Zinsersparnisse zulasten der Sparer stimulieren letztlich die Subventionsfreudigkeit des Bundes. Gleichwohl sollte die gegenwärtig günstige Kassenlage der öffentlichen Haushalte nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Finanzpolitik aufgrund des demografischen Wandels bald wieder ein rauerer Wind entgegenblasen dürfte. Die Politik wäre gut beraten, ihre Subventionen deutlich zurückzufahren und Vorsorge für künftige Finanzierungsengpässe zu treffen sowie Herausforderungen wie die Integration von Flüchtlingen, die Bildungspolitik in Zeiten fortschreitender Digitalisierung oder die Verstärkung der inneren und äußeren Sicherheit auf die Tagesordnung zu setzen. Auch die Modernisierung der Infrastruktur dürfte mehr Mittel beanspruchen, als derzeit dafür aufgewendet werden.

Da auf mittlere Sicht ein Subventionsabbau unvermeidlich sein dürfte, enthält der diesjährige Subventionsbericht des IfW als Entscheidungsinstrument für die Politik eine Subventionsampel, mit der alle Subventionen über einem Gesamtbetrag von 100 Mio. Euro klassifiziert werden. Damit wird ein Ansatz wieder aufgegriffen, den das IfW schon 2011 angewendet hat, als in einer umfangreichen Studie zu Konsolidierungspotenzialen im Bundeshaushalt und bei Steuervergünstigungen untersucht wurde, inwieweit eine ersatzlose Streichung oder Kürzung von Subventionen angezeigt sei.4 Ein "Rot" der Ampel bedeutet, dass die Subvention ersatzlos gestrichen werden sollte. Dies betraf 2017 12,8 % der bewerteten Bundesfinanzhilfen (6,2 Mrd. Euro) und 20 % der bewerteten Steuervergünstigungen (11,5 Mrd. Euro).5 Hierunter fällt etwa Klientelpolitik wie die Umsatzsteuerermäßigung für Hoteliers (1,3 Mrd. Euro) oder die Zuschüsse zur Kranken- und Unfallversicherung bei Landwirten (1,5 Mrd. Euro). Auch werden Subventionen als rot klassifiziert, denen eine "Anmaßung von Wissen durch staatliche Stellen" zugrunde liegt, wenn also z. B. bestimmte Lösungen für die Zukunft als subventionswürdig betrachtet werden, andere aber nicht, obwohl noch völlig unklar ist, welche der Lösungen sich als zukunftsträchtig erweisen wird. Dies betrifft die Förderung von Elektromobilität (0,4 Mrd. Euro), aber auch das Innovationsprogramm für den Mittelstand (0,5 Mrd. Euro). "Gelb" als Ampelsignal signalisiert, dass die Subvention durchaus einen gesellschaftlichen Nutzen erfüllt, die Ausgestaltung aber verbessert werden kann und/oder Kürzungspotenziale bestehen. Dieser Kategorie wurden mit 74 % die Mehrzahl der bewerteten Bundesfinanzhilfen (36,0 Mrd. Euro) zugeordnet und 67 % der bewerteten Steuervergünstigungen (38,8 Mrd. Euro). Hierzu zählen etwa die Regionalisierungsmittel für den ÖPNV (8 Mrd. Euro), dessen Förderung zwar grundsätzlich richtig ist, aber es ist kritisch zu sehen, dass nicht alle Strecken per Ausschreibung vergeben werden. Ebenfalls als gelb klassifiziert wird die Subventionierung des Breitbandausbaus in ländlichen Regionen (0,8 Mrd. Euro), weil private Unternehmen damit von vornherein aus der Verantwortung genommen werden. Ein "grünes" Ampelsignal zeigt an, dass ein Abbau der Subvention nicht vorgenommen werden soll oder kann. Entweder, weil ein gesellschaftlicher Mehrwert zu verzeichnen ist, etwa bei Subventionen für demokratische Bildung (0,1 Mrd. Euro), oder, weil dem rechtliche Hürden im Weg stehen, etwa bei den Pensionszahlungen an ehemalige Beamte der deutschen Bundesbahn (5,2 Mrd. Euro). Lediglich 13,1 % der bewerteten Bundesfinanzhilfen (6,4 Mrd. Euro) und 3 % der bewerteten Steuervergünstigungen (1,7 Mrd. Euro) sind im Kieler Subventionsbericht als grün gekennzeichnet.

  • 1 Vgl. C.-F. Laaser, A. Rosenschon: Kieler Subventionsbericht und die Kieler Subventionsampel: Finanzhilfen des Bundes und Steuervergünstigungen bis 2017 – eine Aktualisierung, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 14, 2018, https://www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo14.pdf (31.5.2018).

  • 2 Zu den Sonderhaushalten zählen der "Energie- und Klimafonds", das Sondervermögen "Kinderbetreuungsfonds" und die "Kreditanstalt für Wiederaufbau" (KfW), die Zinsverbilligungen gewährt; von 2009 bis 2011 gab es zudem den Investitions- und Tilgungsfonds.

  • 3 Da dies aber nicht nachweisbar ist, wurden die Kompensationszahlungen in den folgenden tabellarischen Darstellungen nicht mit einbezogen.

  • 4 Vgl. A. Boss, H. Klodt et al.: Haushaltskonsolidierung und Subventionsabbau: Wie der Staat seine Handlungsfähigkeit zurückgewinnen kann, Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 3, 2011, https://www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo_03.pdf (31.5.2018).

  • 5 Vgl. C.-F. Laaser, A. Rosenschon, a. a. O., S. 17-45, Tabelle 8, 9.


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