Zehn Jahre nach der Lehman-Pleite – Finanzmärkte stabil? –

Die Pleite der Investmentbank Lehman Brothers am 15. September 2008 löste eine globale Finanzkrise aus. Dies kann als außergewöhnliches Ereignis interpretiert werden, aber auch als eine Krise des Systems. Mittlerweile wurden die Banken stärker reguliert (Basel III), beibehalten wurde aber die bevorzugte Behandlung von Staatspapieren bei der Eigenkapitalunterlegung. Da vor allem systemrelevante große Banken gerettet werden mussten, wird mittlerweile eine Dezentralisierung des Bankensektors angestrebt. Tatsächlich hat aber die Größe der Banken noch zugenommen. Nachdem vor der Krise die Bankenaufsicht eher lasch war, neigen die europäischen Aufseher inzwischen zur Überregulierung – eine Situation, die von den USA und auch von Großbritannien nach dem Brexit ausgenutzt werden könnte. Fraglich ist, ob die globale Finanzmarktstabilität nachhaltig gestärkt ist und die Finanzmärkte eventuellen Schocks widerstehen können.

Was wäre, wenn der Lehman-Konkurs heute stattfände?

Martin Hellwig

Das Bankensystem im Euroraum – viel Bewegung, wenig Hoffnung

Jochen Zimmermann

Die Finanzkrise 2008 hat die europäische Bankenwelt in der letzten Dekade durchgerüttelt; vieles ist hierbei aus politischer Veranlassung geschehen. Aus nationalstaatlichen Maßnahmen wurden europäische, aus ersten Bail-outs wurden zumindest auf dem Papier spätere Bail-ins. Derzeitige Versuche die Kreditinstitute zu stärken werden unter dem Motto der „Vollendung der Bankenunion“ mit der Mobilisierung von Ressourcen aus dem Verbraucherschutz unternommen. Keine dieser Maßnahmen setzt an der Wurzel des Problems, dem einheitlichen Währungsraum, an und löst die Probleme des Bankensektors nachhaltig. Deswegen lässt sich keine optimistische Prognose stellen.

Zu Beginn der Finanzkrise 2008 wurden viele Institute spontan und im besten Sinne improvisiert mit nationalen Mitteln für Garantien und Rekapitalisierung gestützt. Der deutsche Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS, auch SoFFin) beispielsweise, der Kreditinstitute, Pensionsfonds oder Versicherungen begünstigte, war mit einem Garantievolumen von 100 Mrd. Euro ausgestattet und hat Rekapitalisierungsmaßnahmen in einem Umfang von knapp 30 Mrd. Euro vorgenommen. Die Commerzbank, die Hypo Real Estate und die WestLB waren die bedeutendsten Nutznießer dieses Fonds.

Abwicklung von Banken

Relativ zügig haben nach dem 2008 abgewendeten Zusammenbruch des Bankensystems Umbauarbeiten begonnen: Eine nochmalige Stützung notleidender Banken aus Steuermitteln sollte es nach den Erfahrungen der frühen Bankenrettung weder in Deutschland noch in Europa geben. Nationale und europäische Maßnahmen zur Abwicklung von Banken wurden hierzu in Kraft gesetzt. Im deutschen Kreditwesengesetz wurde der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) die Möglichkeit eingeräumt, Aktiva und Passiva eines Kreditinstituts auf Dritte zu übertragen. Finanziert werden sollte dies durch einen Restrukturierungsfonds, in den die deutschen Banken eingezahlt haben. Dessen Verwaltung lag bei der Finanzmarktstabilisierungsagentur (FMSA), die auch für den FMS verantwortlich gezeichnet hat. Die europäische Bankenabwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive) aus dem Jahr 2014, die im gleichen Jahr in deutsches Recht umgesetzt wurde, sieht zudem ein sogenanntes Bail-in-Tool vor, mit dessen Hilfe Eigentümer und Gläubiger an den Abwicklungskosten beteiligt werden.

Die Abwicklung der Banken beschäftigte die Europäische Union weiter: Seit dem 1. Januar 2016 gibt es ein vermeintlich „einheitliches“ Abwicklungsregime für Banken, die von der Europäischen Zentralbank (EZB) beaufsichtigt werden und die für das Finanzsystem von herausragender Bedeutung sind. Eine neue europäische Agentur ist entstanden, der einheitliche Abwicklungsausschuss (Single Resolution Board, SRB). Für die anderen deutschen Banken bleibt die FMSA zuständig, die zudem die Entscheidungen des SRB gegenüber deutschen Instituten durchsetzt. Eine europäische Bankenabgabe finanziert – analog zum vormaligen deutschen System – einen europäischen Fonds, den einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF). In ihm geht auch der deutsche Restrukturierungsfonds perspektivisch bis zum Jahr 2023 auf. Am ersten Test ist das „einheitliche“ Abwicklungsregime schon gescheitert: Als die italienischen Banken Banca Popolare di Vicenza und Veneto Banca sowie kurz darauf die Monte dei Paschi di Siena mit dem Bail-in-Tool auf europäischer Ebene abgewickelt werden sollten, wurden auf politischen Druck hin die Institute mit nationalem Steuergeld gerettet. Gerade Kleinanleger wären von dem vorgesehenen Bail-in betroffen gewesen; deren Beteiligung erschien im politisch schwierigen Jahr 2017 nicht opportun. Im Ergebnis hat zwar der italienische Staat 2017 weniger Mittel investiert, als es Deutschland 2008 getan hat, die Glaubwürdigkeit des „einheitlichen“ Mechanismus hat diese Vorgehensweise dennoch erschüttert. Banken werden weiter durch Steuergeld gerettet, wenn es politisch wünschenswert erscheint. Das Bail-in-Tool hat sich, wie so viele andere ordnungspolitische Aktivitäten auf der Ebene der EU, als Papiertiger erwiesen.

Überhaupt ist fraglich, ob der einheitliche Abwicklungsfonds leisten kann, was er verspricht. Die bislang angesammelten Mittel sind eher dürftig; im Krisenfall werden die Nationalstaaten im Rahmen zwischenstaatlicher Vereinbarungen zu beteiligen sein: Schon die geschätzten 30 Mrd. Euro für die Rettung der drei italienischen Banken hätten das dem SRF derzeit zur Verfügung stehende Vermögen überstiegen: vor einem Jahr betrug die unmittelbare Verfügungsmasse des SRF knapp 18 Mrd. Euro. Die jährlichen Beiträge liegen bei etwa 7 Mrd. Euro, und mit diesen Beiträgen sollen zum Ende des Jahres 2023 etwa 1 % der Einlagen aller Kreditinstitute abgedeckt sein. Es stünden also 2024 zwischen 70 Mrd. Euro und 100 Mrd. Euro zur Bankenrettung im Euroraum zur Verfügung. Beim Zusammenbrechen einzelner Banken dürfte dies ausreichend sein, nicht aber bei größeren systemischen Problemen. Italienische Banken etwa verwalten ausweislich der EZB-Statistik aus privaten Haushalten und Unternehmen, die nicht aus dem Finanzsektor stammen, etwa 1 Billion Euro an Einlagen. Eine Stabilisierung der Schieflage schon allein dieses einen Landes ist aus dem Fonds überhaupt nicht leistbar. Die Zielabdeckung von 1 % der Einlagensumme im Euroraum ist für systemische Schwächen unzureichend. Zur Illustration: Die Banca d’Italia beziffert die offensichtlich notleidenden Kredite auf ein Volumen von etwa 160 Mrd. Euro; andere Schätzungen gehen von 200 Mrd. Euro aus. Auch wenn nicht alle notleidenden Kredite uneinbringlich werden, so wird die Größenordnung des italienischen Problems für den gesamten Euroraum und die mit den italienischen Banken verbundenen Kreditinstitute deutlich. Pikanterweise legt der SRF seine Mittel als Sichteinlagen bei den nationalen Notenbanken an. Seine Funktionsweise entspricht also dem derzeitigen Handeln der Zentralbanken, die Titel auch fragwürdiger Bonität gegen Zentralbankgeld tauschen.

Eigenkapitalunterlegung von Krediten

Eng mit dem Thema der notleidenden Kredite verbunden ist die Kapitalausstattung der Banken mit haftendem Eigenkapital. Während die Liquidität von Banken durch Notmaßnahmen der Zentralbanken sichergestellt werden kann, indem sie als „Lender of Last Resort“ bereitsteht, müssen für die Solvenz der Banken ausreichend Mittel zur Absicherung der Geschäftsrisiken bereitstehen. Die Finanzkrise des Jahres 2008 hat gezeigt, wie fehlerhaft die Einschätzung der Banken bei den Risiken gerade von Verbriefungsgeschäften waren. Im Grundsatz beherrschen die Banken traditionelle Geschäftsmodelle: die Vergabe von Hypotheken- oder Geschäftskrediten, die Herausgabe von Konsumentenkrediten beinhalten in der Regel überschaubare Risiken – auch wenn jüngst in Spanien und in den frühen 1990er Jahren in Schweden eine Immobilienblase und notleidend gewordenen Hypothekenkredite eine nicht zu vernachlässigende Rolle bei der nationalen Bankenkrise gespielt haben. Dennoch bleibt die Risikolage bei Verbriefungsgeschäften deutlich unübersichtlicher. Daher wurden mit einem neuen Konzept der Kapitalausstattung (Basel III) die Kapitalanforderungen insgesamt erhöht, aber auch neue Mechanismen für die Bestimmung von Kapitalanforderungen, insbesondere für Verbriefungsrisiken entwickelt. Für die risikogewichteten Aktiva sind wie bei Basel II 8 % Eigenkapital bereitzustellen, wobei nun mindestens 4,5 % mit sogenanntem harten Kernkapital unterlegt werden. Für unvorhergesehene Risiken verlangt Basel III einen weiteren Kapitalerhaltungspuffer in Höhe von 2,5 % der risikogewichteten Aktiva. Insgesamt steigt damit die Eigenkapitalunterlegung auf 10,5 %. Zusätzlich sollen systemrelevante Banken weiteres Eigenkapital in Höhe von 1 % bis 2,5 % bereithalten, wie auch ein antizyklischer Puffer von bis zu 2,5 % Eigenkapital vorgesehen werden kann. Ein „einfacher“ Verschuldungsgrad soll zudem die Gesamtverschuldung des Systems begrenzen.

Grundsätzlich sind die neuen Vorschriften eine gute Idee; denn das Vorhalten von Eigenkapital ist dazu geeignet, die Solvenzrisiken von Banken zu begrenzen. Zudem gibt es belastbare empirische Evidenz, dass erfolgreiche und risikoarme Banken einen höheren Kapitalpuffer haben. Das Anknüpfen am Eigenkapital hat aber seine Tücken. Denn auch wenn „Eigenkapital“ einst eingezahltes Kapital der Aktionäre war, ist es längst in den Aktiva der Kreditinstitute gebunden und damit so gut oder schlecht wie die Struktur der Aktiva. Denn das Eigenkapital ist keine Finanzmasse, sondern die rechnerische Differenz von Vermögen und Schulden. Wird etwa das Vermögen zu aggressiv bewertet, dann steht es bei einer Verwertung nicht in der angesetzten Höhe zur Verfügung. Zudem bewirken systemische Krisen ein Absinken der Bewertung von Vermögenswerten und damit eine Verringerung des Eigenkapitals. Ganz und gar unsinnig ist es z. B., notleidende Kredite als werthaltige Aktiva zu zählen und sie damit indirekt als Kernkapital eines Kreditinstituts heranzuziehen. Dies gilt gerade für die Kreditinstitute in Ländern mit hohen notleidenden Kreditvolumina. Die EZB hat dieses Problem erkannt und im März 2017 einen Leitfaden zur Berücksichtigung notleidender Kredite herausgegeben. Wieder ist Italien ein Thema, und wieder ist hier eine einheitliche Vorgehensweise im Euroraum gescheitert, auch weil der italienische Finanzminister massiv interveniert und die Vorgehensweise der EZB als „Gesetzgebung durch die Hintertür“ gebrandmarkt hat. Über die negativen Auswirkungen der EZB-Richtschnur auf das Eigenkapital hat etwa der UniCredito eine Schätzung für seine Aktionäre erstellt: Für ihn würde die Anwendung dieses EZB-Leitfadens das Kernkapital deutlich absenken, und zwar in einem stärkeren Umfang als die Umsetzung der neuen Basel-III-Maßnahmen.

Keine Absicherung von Staatsanleihen

Ein weiteres ungelöstes Problem im Basel-III-Mechanismus stellt das fehlende Kapital zur Absicherung der Staatstitel dar. Unstreitig sind die Banken des Euroraums Risiken aus Staatsanleihen ausgesetzt. Dennoch zählen diese Anleihen nicht in das gewichtete Risikokapital. Dies bedeutet eine deutliche Unterkapitalisierung für die Banken, zumal deswegen, weil der seit einem Jahrzehnt beobachtbare Anstieg der Risikokapitalquoten nicht durch eine verbesserte Kapitalausstattung, sondern durch einen massiven Ankauf von Staatsanleihen begründet ist: Das vermeintliche Bild stabilerer Banken entsteht durch das Ersetzen „riskanter“ Anlagen (etwa Ausleihungen an Unternehmen) durch Staatsanleihen, die im Wege eines regulatorischen Fiat als risikolos eingestuft worden sind. Schon der Markt für Credit Default Swaps zeigt, dass es sich hierbei um eine regulatorische Fehlentscheidung handelt. Aus Sicht der Banken ist der Erwerb von Staatsanleihen oft ökonomisch sinnvoll, gerade in Krisenzeiten, die in der Euro-Peripherie immer noch wirken: Staatsschulden weisen eine hohe Liquidität auf und werfen – bei gegebenen Ausfallraten von üblichen Ausleihungen – eine angemessene Rendite bei geringem Eigenkapitalbedarf ab. Fallen Profitabilität und Qualität der üblichen Bankaktiva, stellen Staatsanleihen einen guten Ersatz dar. In Italien etwa sind über 10 % der Bankvermögenswerte Staatsschulden – in Deutschland liegt diese Quote bei weit unter der Hälfte.

Eine erneute Staatsschuldenkrise würde das europäische Finanzsystem nicht überstehen. Die Forderungen nach einem Schuldenschnitt, die die neue Regierung Italiens gestellt, aber dann doch recht zügig verworfen hat, würden bei deren Erfüllung voraussichtlich einen Großteil des Eigenkapitals der italienischen Banken vernichten. Griffen dann die Regeln des Basler Ausschusses, müssten diese Banken ihren Geschäftsbetrieb einstellen. Wechselseitige Verflechtungen in den Staaten des Euroraums würden dann in mehreren weiteren Staaten im Rahmen einer Abwertungsspirale der Aktiva Eigenkapital reduzieren. Eine solche systemische Krise ist angesichts einer schlechten Wirtschaftslage in der Euro-Peripherie nicht unwahrscheinlich.

Niedrigzinsumfeld

Sorgen müssen neben den unzureichenden Sicherungsmechanismen auch die mikro- und makroökonomischen Rahmenbedingungen der Kreditwirtschaft bereiten. Die anhaltende künstliche Niedrigzinsphase, die durch das Aufblähen der EZB-Bilanz hervorgerufen ist, hat die Gewinnspanne für Kreditinstitute deutlich verringert. Wie will eine Bank, die einen Kredit für einen Effektivzins von unter 1 % vergibt (wie es jüngst die Commerzbank für Neukunden im Immobilienbereich angeboten hat), ihre Kosten für Infrastruktur und Personal wieder einspielen? Die offensichtliche Antwort liegt in Personaleinsparungen, Filialschließungen und – bei kleineren Instituten – Fusionen. So steigt die Größe der Banken gleichzeitig mit der Distanz zum Kunden. Geringere Margen fordern zudem neue Verfahren der Risikobewertung; denn die Prüfung der Kreditvergabe kann nicht mehr so aufwendig gehandhabt werden wie zuvor. Geringe Zinsen motivieren zugleich zu einer erhöhten Kreditnachfrage, gerade im Konsumentenbereich. Alles dies sind Anzeichen für ein weiteres Ansteigen der Bankrisiken: In seiner Mikrostruktur wird das Bankgeschäft nicht sicherer, sondern unsicherer.

In diese schwierige Geschäftslage hinein platzt die in der Europäischen Union 2015 verabschiedete zweite Zahlungsdiensterichtlinie (Payment Services Directive, PSD2). Mit dieser Richtlinie soll der europaweite Wettbewerb erhöht werden, und auch Nichtbanken sollen am Zahlungsverkehr teilnehmen können. Damit entfallen möglicherweise für die Kreditinstitute weitere Einnahmequellen in finanziell schwierigen Zeiten. Man mag aus wettbewerblicher Sicht kein Mitleid zeigen wollen, wenn es um den Wegfall von Einnahmequellen der Banken durch verschärften Wettbewerb mit neuen Konkurrenten geht. Es erscheint ordnungspolitisch aber verfehlt, durch eine Niedrigzinspolitik einerseits die Wettbewerbsfähigkeit des Kreditsektors einzuschränken, um andererseits diesen durch politische Entscheidungen schon belasteten Sektor einem verschärften Wettbewerb auszusetzen.

Fazit

Im Ergebnis scheinen die vielfältigen Aktivitäten des letzten Jahrzehnts einen stark miteinander verflochtenen Kreditsektor nicht krisenfester gemacht zu haben. Die grundlegenden Fehler sind politisch oder ideologisch. Die politisch Handelnden haben sich bei der Frage, ob ein einheitliches und zentrales oder ein dezentrales System zu bevorzugen sei, stets für die Einheitlichkeit entschieden. Für die Effektivität solcher Mechanismen bedarf es des Einsatzes wesentlich höherer Puffer, da sich Risiken in einer solchen Konstellation verstärken und nicht regional oder national beschränkt bleiben. Das entscheidende Fehlurteil liegt in dem Irrtum, unter einem Markt ohne Hemmnisse („a single market“) das Gleiche zu verstehen wie identische regulatorische Maßnahmen („a single mechanism“). Auch ein einheitlicher Markt koordiniert noch immer gegenläufiges Handeln, ein koordinierter regulatorischer Mechanismus ist immer gleichgerichtet.

Insofern folgt auch die anstehende Mobilisierung bestehender Ressourcen der Einlagensicherung für einen gemeinsamen europäischen Mechanismus einer gewissen Eigenlogik. Ganz offensichtlich können die bereits geschwächten Finanzsysteme der Euro-Peripherie nicht durch die neu entwickelten Mechanismen eines Single Resolution Board stabilisiert werden. Ebenso wird die Umsetzung erhöhter Eigenkapitalanforderungen durch Basel III kaum gelingen: Sowohl die notleidenden und nicht hinreichend wertberichtigten Kredite wie auch das fehlende Besicherungskapital für Staatsanleihen wirken dagegen. Doch wird auch beim Aufbieten der Mittel aus der Einlagensicherung etwa aus Deutschland das Bankensystem der gesamten Eurozone nicht dauerhaft gestärkt. Denn die Wurzel des Problems ist die Wettbewerbsschwäche an der Peripherie. Diese strukturelle Problematik verbindet Staatsdefizite, Staatsverschuldung, schwache Wirtschaftsleistung mit immer weiter abnehmender Profitabilität und Qualität des Kreditportfolios der dortigen Kreditinstitute. Deren Siechtum weist den Weg in einen Kollaps, der eintritt, wenn die Mittel zur Stabilisierung in gemeinsamen Mechanismen absehbar aufgebraucht und die mit ihnen korrespondierenden Vermögenswerte vernichtet sind. Bis dahin lassen sich die Vereinheitlichungsbestrebungen im Euroraum als Erfolge feiern.

Entwicklung des deutschen Bankensektors: traditionelle Geschäftsfelder schrumpfen

Mechthild Schrooten

Sind die Finanzmärkte zehn Jahre nach der Lehman-Pleite stabil? Die klare Antwort ist: NEIN. Zwar deutet vieles darauf hin, dass aktuell und unmittelbar keine Bankenkrise zu erwarten ist. Aber von einer nachhaltigen Stabilisierung des Finanzsektors kann zumindest in Deutschland keine Rede sein. In der akuten Krise 2008 wurde nach mehr Regulierung verlangt. Ein starker Staat sollte das richten, was die Finanzmärkte aus sich heraus nicht leisten können. Tatsächlich hat sich in Europa einiges auf der regulatorischen Ebene geändert. Die Bankenunion wurde implementiert. Die Aufsicht über große Kreditinstitute wurde neu geregelt. Basel III soll die risikoorientierte Kreditvergabe stärken. Es ließen sich noch weitere Schritte nennen.

All das kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Bankensektor die Achillesferse der Finanzmärkte bleibt. Das liegt auch daran, dass sich in Deutschland ein wichtiger Akteur – der Staat – gerade neu definiert.

Geld bleibt der Dreh- und Angelpunkt

Geld hat als Kommunikationsmittel, Recheneinheit, Tauschmittel und Zahlungsmittel in den letzten Jahren eher an Bedeutung gewonnen. Die Wertaufbewahrungsfunktion von Geld ist dagegen im Zuge der Nullzinspolitik immer wieder hinterfragt worden. In einer finanzmarktdominierten Marktwirtschaft werden von den Akteuren zentrale Ziele auf der Grundlage von geldwirtschaftlichen Kategorien formuliert. Unbestritten können heute Unternehmen eine aus welchen Gründen auch immer angestrebte Mindesteigenkapitalrendite in der Öffentlichkeit fordern. Dies gilt auch für die Gesamtkapitalrendite. Diese Zahlen lassen sich leicht kommunizieren und als ein Anspruch von Unternehmen an die Gesellschaft verstehen. Renditestreben ersetzt weitgehend das Gewinnstreben.1 Die neoklassische Grundidee, dass Unternehmen den Gewinn maximieren wollen, muss daher als nicht mehr zeitgemäß verworfen werden. Auch Banken sind Unternehmen und formulieren Renditeziele – dies ist offenbar unabhängig von der Eigentümerstruktur. Die durchschnittliche Eigenkapitalrendite der Banken in Deutschland lag im Jahr 2016 bei gut 4 % nach Steuern.2 Dabei gibt es große Unterschiede zwischen den einzelnen Säulen des deutschen Bankensystems. Kreditgenossenschaften (8,4 %) und Sparkassen (7,4 %) liegen ganz vorn. Im internationalen Vergleich, aber auch im Vergleich mit anderen Unternehmen weist der Bankensektor eine unterdurchschnittliche Rendite aus.

Die Zielfunktion des Staates indes erscheint komplexer. Vielfältige Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen wollen unter einen Hut gebracht werden. Im Zuge der internationalen Finanzkrise waren neben all diesem auch Bankenrettungsaufgaben an den Staat herangetragen worden. Natürlich muss dies wie alle anderen Ausgaben finanziert werden – in der Konsequenz stieg die Staatsverschuldung deutlich an. All das liegt lange zurück und hat zu einer Veränderung im Grundgesetz beigetragen. Der Staat gibt sich inzwischen auch eine geldwirtschaftlich fundierte Zielfunktion: die „schwarze Null“ – mit der Folge, dass die Neuverschuldung des Staates auf nahezu Null sinkt. Damit fällt ein vormals wichtiger Kunde für zukünftige Kreditgeschäfte weitgehend aus.

Zahl der Kreditinstitute sinkt – Bilanzsumme steigt

Banken konnten im Zuge der internationalen Finanzkrise das „too big to fail“-Argument beleben.3 Sogenannte systemisch relevante Institute konnten in prekären Situationen staatliche Rettungsprogramme erwarten. Große Beträge wurden zur staatlichen Stützung des Bankensektors verwendet. Kleinere Banken könnten aber – ohne Schaden für das gesamte System – abgewickelt werden. Insofern wäre es sinnvoll, wenn Banken und damit die Bedeutung des Bankensektors schrumpfen würden.

Tatsächlich ist genau das Gegenteil passiert. Die Bilanzsumme der an die Deutsche Bundesbank rapportierenden Kreditinstitute lag im Mai 2018 bei 7929 Mrd. Euro. Im Mai 2008 waren es 7788 Mrd. Euro. Die Bilanzsumme der Kreditinstitute hat demnach weiter zugenommen. Das ist nicht verwunderlich, da dabei unterschiedliche Faktoren eine Rolle spielen – so beispielsweise auch die gute Konjunktur. Allerdings ist die Zahl der Kreditinstitute auf nunmehr 1823 (Stand Jahresende 2017) zurückgegangen.4 Im Vorkrisenjahr 2007 waren es 2277 Kreditinstitute. So sind beispielsweise von den 2007 noch zwölf Landesbanken im Jahre 2017 acht übrig geblieben.5 In der rückläufigen Gesamtzahl der Kreditinstitute – um immerhin etwa 20 % – spiegeln sich vor allem Zusammenschlüsse und Fusionen innerhalb der jeweiligen Säule des deutschen Bankensystems wider.

Während die Zahl der Kreditinstitute seit Jahren sinkt, nimmt die durchschnittliche Bilanzsumme zu. Von der einstigen Idee, die Größe der Banken zu begrenzen, ist nicht viel übrig geblieben. Nach Angaben der Deutschen Bundesbank wiesen 38 Geschäftsbanken Ende 2017 ein Geschäftsvolumen von mehr als 10 Mrd. Euro aus. Im Jahr der Lehman-Pleite waren es gerade einmal 27. Damit sind Zahl und Bedeutung der systemisch relevanten Institute nach der Krise weiter gestiegen.

Geschäftsmodell am Wendepunkt

Der Geschäftsbankensektor steht vor massiven Veränderungen. Zum einen haben sich tatsächlich die Regulierungsvorschriften nennenswert verschärft. Dazu gehören auch die Schaffung der Bankenunion und die Veränderungen bei der Eigenkapitalunterlegungspflicht.6 Zum anderen sind gerade in Bezug auf die digitalisierte bargeldlose Zahlung in Echtzeit leistungsfähige Konkurrenten entstanden, die bislang dieses Geschäftsfeld nahezu ausschließlich unter sich aufgeteilt haben. Die bargeldlose Überweisung per Internet ist im Gestern verankert. Die digitale Transformation steht vielen klassischen Geschäftsbanken noch bevor.7

Im Zuge der veränderten regulatorischen Rahmenbedingungen wurde das bilanzielle Eigenkapital tendenziell zwar ausgeweitet; zuletzt ist allerdings eine gegenläufige Entwicklung feststellbar. Die Eigenkapitalausstattung des deutschen Bankensektors belief sich im Mai 2018 auf knapp 404 Mrd. Euro. Die rechnerische Eigenkapitalquote lag damit im Mai 2018 bei etwa 5,1 %. Tatsächlich aber unterliegt die Eigenkapitalausstattung erheblichen Schwankungen. So weist die Statistik der Deutschen Bundesbank beispielsweise für Ende 2016 eine deutliche bessere Eigenkapitalausstattung der Geschäftsbanken aus; zu diesem Zeitpunkt lag das Eigenkapital der Geschäftsbanken bei 466 Mrd. Euro. Das ergibt eine durchschnittliche Eigenkapitalquote von 5,6 %.

Dabei entwickeln sich die beiden Säulen des Eigenkapitals – gezeichnetes Kapital und Rücklagen – höchst unterschiedlich. Während der Posten gezeichnetes Eigenkapital 2007 bei 81 Mrd. Euro lag, legte er im Zuge der Krise und der damit verbundenen Finanzspritzen zunächst zu. Im Mai 2018 lag das gezeichnete Eigenkapital der Geschäftsbanken bei 103 Mrd. Euro und damit deutlich unter dem Vergleichswert des Spitzenjahres 2010 (2010: 128 Mrd. Euro). Es lässt sich erkennen, dass das gezeichnete Kapital im Geschäftsbankensektor in den letzten Jahren deutlich abgebaut wurde. Dagegen legten zeitgleich die Rücklagen stark zu; so erreichten die Rücklagen im Mai 2018 einen Wert von 301 Mrd. Euro. Im Vergleichsjahr 2010 lagen die Rücklagen gerade einmal bei 216 Mrd. Euro.

Während die Geschäftsbanken unter eine immer klarere Regulierung fallen, haben sich am Rande des Finanzsektors neue Dienstleister aufgestellt, deren Regulierung weniger eindeutig ist. Dazu gehören vor allem die Bezahldienstleister, die in den Mittelpunkt ihrer Geschäftstätigkeit die schnelle Abwicklung von Transaktionen stellen. Dies ist in der Tat für den Finanzsektor eine Revolution und damit auch eine echte Innovation. Diese seit Jahren immer weiter verbreitete Finanzinnovation wird von den traditionellen Geschäften erst neuerdings angeboten. Hier wurde ein zukunftsweisendes Geschäftsfeld anderen überantwortet. Die Innovationskraft des deutschen Bankensektors ist offenbar begrenzt.

Dazu passt, dass die Nutzung der Blockchain-Technologie im Geschäftsbankensektor nur gemächlich vorankommt. Dabei zeichnet sich ab, dass diese Technologie für zahlreiche Anwendungen geeignet sein und an Bedeutung gewinnen kann. Geschäftsbanken könnten sich diesen Ansatz zunutze machen und in einem erweiterten Umfang als plattformbasierte Intermediäre auftreten. Ohnehin wird diese Technologie auch an Bedeutung für den traditionellen Zahlungsverkehr gewinnen. Mit Blockchain lassen sich Eigentumsrechte – z. B. bei Wertpapiertransaktionen – in kürzester Zeit gut dokumentiert übertragen.

Kreditnehmer dringend gesucht

Das traditionelle Geschäft der Banken liegt in dem Einsammeln von Ersparnissen und dem Verleihen von Geld gegen einen Zins. Durch die Zinsdifferenz lassen sich Gewinne generieren. Im Zuge der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank können Banken zu besonders günstigen Konditionen Einlagen und Zentralbankgeld „einkaufen“. Im Jahr 2016 erwirtschafteten die Geschäftsbanken in Deutschland einen Zinsüberschuss von 91,1 Mrd. Euro. Hierbei sind vor allem die rückläufigen Zinsaufwendungen zu Buche geschlagen.8 So schreibt die Deutsche Bundesbank: „Wie in den Vorjahren profitieren die Banken von einer günstigen Finanzierungssituation.“9 Zwar lässt sich bei einer Betrachtung über einen Zeitraum von 30 Jahren ein Sinken der Zinsmarge10 der Banken feststellen. Seit Beginn des neuen Jahrtausends jedoch liegt die Zinsmarge der Banken in der Größenordnung von eins.

Dennoch fühlen sich offenbar viele Banken von der Niedrigzinspolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) belastet.11 Faktisch belastend wirkt die Negativverzinsung, die dann fällig wird, wenn Banken bei der EZB Überschussliquidität halten. Allein im Jahr 2016 zahlten deutsche Banken deshalb 1 Mrd. Zinsen an die EZB. Eine derart ausgeprägte Überschussliquidität im Bankensektor deutet darauf hin, dass das traditionelle Geschäftsmodell der Banken nur noch bedingt greift. Dies lässt sich auch an der Struktur der konsolidierten Bankbilanzen erkennen, beispielsweise verliert die wechselseitige Finanzierung von Banken an Bedeutung. Bei den Krediten an Nichtbanken wird deutlich, dass sich der Bestand mit einer geringen Dynamik entwickelt. Als positive Treiber wirken hier die Wohnungsbaukredite. Das macht den Bankensektor stark abhängig von der Entwicklung auf dem Immobilienmarkt. Etwaige Preiskorrekturen auf diesem Markt könnten rasch zu nennenswerten Problemen führen.

Entscheidend für die weitere Entwicklung des Finanzsektors dürfte aber der stark verringerte Finanzierungsbedarf der öffentlichen Haushalte sein. Dieser massive Nachfrageausfall dürfte auf Jahre eine erhebliche Überliquidität im gesamten Finanzsektor festschreiben. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass auch bei einer zinspolitischen Wende die Einlagenzinsen dauerhaft auf einem niedrigen Niveau bleiben. Wesentlich ist darüber hinaus, dass mit dem Rückzug des deutschen Staates aus der Kreditaufnahme immer weniger mit sehr guter Bonität gesicherte Anlagemöglichkeiten für die Finanzintermediäre zur Verfügung stehen. Die „schwarze Null“ kann sich so zu einem Finanzmarktrisiko entwickeln. Schon jetzt verursacht sie erhebliche Anpassungskosten. Dieser Effekt auf den Finanzmarkt wurde bei der Einführung der restringierenden finanzpolitischen Ausrichtung möglicherweise wenig berücksichtigt.

Fazit

Der deutsche Bankensektor hat sich vordergründig von der internationalen Finanzkrise erholt. Die Eigenkapitaldecke wurde tendenziell ausgebaut. Nennenswerte Eigenkapitalrenditen werden wieder erwirtschaftet, wenngleich diese im Vergleich zum Unternehmenssektor und auch zu internationalen Finanzintermediären teilweise eher gering ausfallen. Diese Gemengelage im deutschen Bankensektor täuscht nicht darüber hinweg, dass die internationale Finanzkrise massive Spuren hinterlassen hat.

Dazu kommt, dass die Zukunftsfähigkeit des Geschäftsbankensektors nicht nur von der Krisenbewältigung und klassischen Krisenresistenz, sondern vor allem von seiner inneren Innovationskraft abhängt. Gerade in den Bereichen Finanz­innovationen, Digitalisierung und Zahlungsverkehr gibt es nach wie vor einen erheblichen Nachholbedarf. Die zukünftigen Geschäftsfelder der Banken werden gerade definiert. Die Gesellschaft 4.0 stellt neue Ansprüche an das Finanzsystem. Es wäre sinnvoll, wenn der deutsche Bankensektor insgesamt gemeinsame Standards anwenden und somit bislang ungenutzte Synergien erschließen könnte.

Besonders problematisch ist dagegen die Entwicklung der traditionellen Geschäftsfelder zu sehen. Im Bereich der Kreditvergabe setzt der Geschäftsbankensektor immer stärker auf die Nachfrage nach Immobilienkrediten. Damit macht sich der Bankensektor auch von den Entwicklungen auf dem Immobilienmarkt abhängig. Noch stärker allerdings schlägt der weitgehende Ausfall eines wichtigen Finanzierungsnachfragers, des Staates, zu Buche. Dieser Ausfall hat zwei unmittelbare Wirkungen. Zum einen begünstigt er die Überliquidität im Finanzsektor. Zum anderen stehen deutlich weniger Wertpapiere mit ausgezeichneter Bonität zur Absicherung zur Verfügung. Dies mag risikoreichere Geschäfte beflügeln. Zehn Jahre nach der Lehman-Pleite bleibt also noch viel zu tun.

• 1 M. Schrooten: Geldwirtschaft und Krise, in: Club of Vienna (Hrsg.): Wieviel Geld verträgt die Welt? Analysen und Alternativen, Wien, Berlin 2016, S. 44-76.
• 2 Deutsche Bundesbank: Ertragslage der deutschen Kreditinstitute im Jahr 2016, Monatsbericht, September 2017, S. 72.
• 3 Vgl. zum Thema Finanz- und Bankenkrise beispielsweise U. Herrmann: Der Sieg des Kapitals, 3. Aufl., Frankfurt a. M. 2013.
• 4 Deutsche Bundesbank: Bankenstatistik, Juli 2018.
• 5 Deutsche Bundesbank: Bankenstatistik, Juli 2010.
• 6 Vgl. z. B. L. Zeise: Geld – der vertrackte Kern des Kapitalismus. Versuch über die politische Ökonomie des Finanzsektors, 2. Aufl., Köln 2011.
• 7 Vgl. zum Thema Blockchain und Kryptowährungen: Deutsche Bundesbank: Ertragslage der deutschen Kreditinstitute ..., a. a. O.
• 8 Deutsche Bundesbank: Ertragslage der deutschen Kreditinstitute ..., a. a. O., S. 55 f.
• 9 Ebenda, S. 56 f.
• 10 Differenz zwischen den Zinserträgen und Zinsaufwendungen in % der Bilanzsumme.
• 11 Deutsche Bundesbank: Ertragslage der deutschen Kreditinstitute ..., a. a. O., S. 57 f.

Banken nach der Finanzkrise – einmal Überregulierung und zurück

Hans-Peter Burghof

Für die globale Finanzkrise von 2007/2008 lassen sich eine Fülle von Ursachen anführen. Je nach Position des Urteilenden waren es gefährliche Finanzinnovationen (Subprimemarkt, Kreditderivate, Verbriefungstransaktionen), die zu geringe Eigenkapitalausstattung vieler Banken, die Risikokultur amerikanischer Investmentbanker, die Gier vieler Akteure oder gar ein grundsätzliches Versagen der Marktwirtschaft in einer globalisierten Welt. Man könnte auch weniger populäre Krisenursachen wie ein vielfältiges Versagen der Regulierungsbehörden, fehlgeleitete staatliche Interventionen oder die expansive Geldpolitik in den USA diskutieren. Und tatsächlich dürften alle diese und weitere Aspekte eine Rolle bei der Entstehung der Krise gespielt haben. Es wäre auch überraschend, wenn ein derartig tiefer Einschnitt in das Wirtschaftsleben auf eine einzige Ursache zurückzuführen sein sollte, auch wenn es in der öffentlichen Debatte natürlich sehr entlastend wirkt, wenn man sich zumindest auf einen einzigen Sündenbock einigen kann.

Wandel der Machtverhältnisse

In aller Kürze: Es waren nicht „die Banken“. Allerdings waren die Kreditinstitute als zentrale Institutionen des Kapitalmarktes in vielfältiger Weise in Entstehung und Verlauf der Krise involviert. Und es hat in ihrem Bereich viele Missstände gegeben, die zur Krise wesentlich beigetragen haben und die abzustellen waren bzw. noch abzustellen sind. Entscheidend für die weitere Entwicklung ist aber die Reduktion der öffentlichen und politischen Krisenwahrnehmung in Europa darauf, dass die Banken für die Finanzkrise verantwortlich seien. Eine solche Finanzkrise stellt eine existenzielle Bedrohung unseres Wohlstands dar. Also ist jede Regulierung der Banken gerechtfertigt, die dazu beiträgt (oder auch nur beitragen könnte), dass so etwas nicht wieder passiert. Eine kritische Reflexion der einzelnen Regulierungsmaßnahmen und der Regulierungsintensität in ihrer Gänze bleibt auf der Strecke.

Damit verschieben sich auch die Machtverhältnisse zwischen den Banken und ihren Aufsehern entscheidend. Vor der Finanzkrise konnten die Banken bei der Gestaltung der bankaufsichtlichen Normen mitwirken und diese oftmals in wesentlichen Zügen bestimmen. Sie kannten ihre Produkte, Märkte und Modelle in aller Regel besser als die nationalen Aufseher. In einem derartigen Umfeld war es auch von Bedeutung, dass ihre Mitarbeiter oft ein Vielfaches des Gehalts ihrer Aufseher bezogen. Mit entsprechendem Selbstbewusstsein traten sie diesen und den politischen Entscheidungsträgern entgegen. Wurden sie dennoch in ihren Vorhaben blockiert, konnten die international tätigen Institute den Wettbewerb der Finanzplätze untereinander ausnutzen und zwischen den verschiedenen Aufsichtsregimen eine sehr effiziente Regulierungsarbitrage betreiben.

Im Ergebnis gelang es vor allem den politiknahen Investmentbanken, die Eigenkapitalunterlegung in ihren Geschäftsfeldern gefährlich zu drücken. Ein Beispiel dafür war die fehlende Eigenkapitalunterlegung bei Kreditverbriefungen über irische Conduits – eine der Hauptauslöser der Krise. Ein anderes ist die geringe Eigenkapitalunterlegung von Kreditrisiken bei der Nutzung interner Modelle (die übrigens erst heute und auch nur halbherzig korrigiert wird). Oftmals intervenierte die Politik sogar, wenn die Aufseher zu lästig wurden oder auf der Einhaltung bestimmter ökonomischer Prinzipien bei der Bankenaufsicht beharrten. So war die eigentlich sinnvolle Förderung der Verbriefungsmärkte in Deutschland durch einen solchen fehlgeleiteten Pragmatismus gekennzeichnet, der das deutsche Bankensystem hohen Risiken aussetzte.

Seit der Finanzkrise beherrscht das Agenda Setting der Regulierer den Markt. Dabei haben sich vielleicht weniger die formalen Wege der Mitwirkung der Banken geändert, wohl aber ihre tatsächliche Einwirkungsmacht. Dies kommt in der großen Menge, Vielfalt und Komplexität der neuen Aufsichtsnormen zum Ausdruck, denen die Banken nun zu entsprechen haben. Vor allem die ambitionierte Terminierung bei der Inkraftsetzung neuer Normen stellt die Kreditinstitute immer wieder vor kaum und meist nicht mit Bordmitteln lösbare Probleme. Eine gewaltige Beratungsindustrie lebt davon, Kreditinstitute auf neue Aufsichtsnormen vorzubereiten und sie bei deren Implementierung zu unterstützen.

Was hier akzeptabel ist und was dagegen gravierende Konsequenzen nach sich zieht, entscheiden jedoch die Aufseher, und die sind sich ihrer Macht sehr bewusst. Man hätte sich ein solches Selbstbewusstsein und auch das daran geknüpfte energische und rasche Handeln schon vor der Finanzkrise gewünscht. Schon damals gab es dafür ausreichend rechtliche Handhabe, und angesichts der sich kulminierenden Risiken auch hohen Bedarf. Heute allerdings geht die Übertreibung in die andere Richtung. Es fehlt an einer kritischen Hinterfragung des eigenen Handelns. Man genießt das neue Ansehen und die große Machtfülle, vielleicht auch in Kompensation für die jahrelange Missachtung vor allem durch die internationalen Großbanken. Die Bankenaufsicht wurde massiv aufgerüstet und für die Eurozone in der mächtigen Europäischen Zentralbank konzentriert. Sie eröffnet zahlreiche neue Arbeitsfelder, die das Bankgeschäft nicht mehr nur begleiten, sondern bis zur detaillierten Analyse und Genehmigung des Geschäftsmodells mitbestimmen. Im scharfen Kontrast zum angestaubten Image der Vergangenheit wird damit die Aufsicht zu einem interessanten Karrierefeld für ambitionierte und nach Macht strebende Manager.

Ein Aufsichtssystem, in dem die zu Beaufsichtigenden im Wesentlichen selbst über die für sie geltenden Normen bestimmen, ist sicher nicht erstrebenswert. Die staatlichen Aufseher handeln im öffentlichen Auftrag und sollen gerade dort eingreifen, wo der Markt versagt. Konflikte mit den Kreditinstituten sind also bei der Bankenaufsicht vorprogrammiert. Aber ein Aufsichtssystem, das primär von einer politischen und bürokratischen Eigendynamik getrieben wird, ist ebenso gefährlich. Es besteht die Gefahr einer massiven Überregulierung, die den marktlichen Prozess erdrückt und all die Fehlsteuerungen und Ineffizienzen einer staatlich gelenkten Wirtschaft auslöst. Wie weit wir auf diesem Pfad fortgeschritten sind, ist umstritten, und die Klagen der Kreditinstitute selbst dazu sind wenig glaubwürdig. Eine kritische Bewertung der heutigen Regulierungspolitik erscheint dennoch mit Blick auf die Fülle neuer bankaufsichtlicher Normen notwendig. Dabei stellen sich zwei Fragen: Welche Nebenwirkungen und Risiken hat diese Politik heute und in der Zukunft, und lässt sie sich dauerhaft im wirtschaftlichen Wettbewerb der entwickelten Staaten durchhalten?

Kosten der Regulierung

Jeder staatliche Eingriff in die Wirtschaft erzeugt Kosten. Dies sind zum einen die reinen Bürokratiekosten. Zum anderen resultieren diese Kosten mittelbar aus der Verzerrung des Marktergebnisses durch die staatliche Intervention. Im Fall der Bankenaufsicht verbinden sich beide Aspekte zu einem gefährlichen Gesamteffekt, der das eigentliche Aufsichtsziel, die Stabilisierung des Finanzsystems, infrage stellt.

Im Einzelnen: Die Kosten, die den Kreditinstituten durch ihre Beaufsichtigung entstehen, sind in den letzten Jahren stark angestiegen. Immer mehr Mitarbeiter sind nicht mehr mit der Erstellung von Dienstleistungen für die Kunden beschäftigt, sondern mit der Abarbeitung der aufsichtlichen Vorgaben. Dabei müssen wegen der erratischen Anforderungen der Bankenaufsicht und benötigter Spezialkenntnisse teure externe Dienstleister hinzugezogen werden. Die Kosten der Finanzintermediation steigen damit deutlich an. Da die Kreditinstitute nicht dauerhaft Verluste machen können, werden ihre Leistungen teurer. Manchmal entfallen sie auch ganz, wenn aus dem Mehrwert der Leistung kein entsprechender Deckungsbeitrag realisierbar ist. So ist nach der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID) die individuelle Anlageberatung für Anleger mit kleinem und mittlerem Vermögen betriebswirtschaftlich kaum mehr darstellbar und entfällt bzw. wird durch nicht gleichwertige, hochstandardisierte und computerisierte Verfahren ersetzt.

Ein bisher kaum betrachteter, aber dauerhafter und gravierender Nebeneffekt der intensiven Regulierung ergibt sich aus der Tatsache, dass Geschäftsleiter der Banken immer weniger Herr im eigenen Haus sind und sich vor allem mit den Aufsehern und externen Beratern gut stellen müssen. Damit wird für eine Karriere in einem Kreditinstitut die Bürokratiekompetenz bedeutsamer als die unternehmerische Kompetenz. Der erfolgreiche Bankmitarbeiter entfernt sich von den Kunden und Produkten und beschäftigt sich hauptsächlich mit internen Prozessen und dem Austausch mit Aufsehern und Beratern. Bankleistungen werdend dadurch immer prozessualer und weniger flexibel. Diese Entwicklung ist ganz nach dem Gusto der auf die Entwicklung und Überprüfung standardisierter Prozesse ausgerichteten Berater und Aufseher. Nicht profitieren können dagegen die Bankkunden. Hier leidet die Qualität der Bankleistungen, die sich gerade auch in Ausnahmesituationen bewähren sollten. Für das auf Flexibilität und gemeinsames unternehmerisches Denken angewiesene deutsche Hausbanksystem ist diese Form der Bürokratisierung der Banken eine existenzielle Bedrohung.

Mit Blick auf systemische Risiken ist zunächst der Verdrängungseffekt hervorzuheben. Wenn das Geschäft der Kreditinstitute mit immer höheren Regulierungskosten belastet wird, entstehen starke Anreize, die entsprechende wirtschaftliche Aktivität und die damit verbundenen Risiken in wenig oder gar nicht regulierte Bereiche und auf den Kapitalmarkt zu verlagern. Beispiele dafür sind entsprechende Fondskonstruktionen, aber auch bestimmte Geschäftsmodelle im Bereich der Fintechs. Zu nennen sind etwa Preisvergleichs- und Anlagevermittlungsplattformen, die sich der Aufsicht über die Fiktion entziehen, sie würden keine Anlageberatung betreiben. Darauf kann und sollte die Politik mit einer Ausweitung der Reichweite der Aufsicht reagieren, was aber wiederum die Kreativität der Marktteilnehmer mobilisiert, auch die neuen Abgrenzungskriterien zu unterlaufen.

Die Chance für eine maßvolle Aufsicht liegt darin, dass diese Umgehungsaktivitäten per se mit Kosten verbunden sind. Gegenwärtig gibt es in Europa aber keine Perspektive für eine Rückkehr zu einer solchen maßvollen Aufsicht. Auf der politischen Agenda steht unverändert eine weitere Intensivierung und damit zwangsläufig auch Ausweitung der Bankenaufsicht. Möglicherweise lassen sich auf diesem Weg die systemischen Risiken innerhalb des regulierten Bereichs der Finanzwirtschaft reduzieren. Aber schon in der Finanzkrise von 2007/2008 spielten neben den klassischen Übertragungswegen der Krise im Bankensystems von den Regulierern kaum kontrollierbare Kapitalmarkteffekte eine bedeutende Rolle. Je stärker die Kosten der Bankenaufsicht also ansteigen, umso weniger relevant ist eine intensive Bankenaufsicht für die umfassende Systemstabilität.

Für die Stabilität des nach Institutsgröße und -typ stark ausdifferenzierten deutschen Bankensystems sind der Standardisierungs- und der Fixkosteneffekt der Bankenaufsicht eine Bedrohung. Sowohl die Vielfalt der Institutionen als auch die Größendifferenzierung wirken stabilisierend, da einzelne Krisenursachen nie gleichzeitig das gesamte Bankensystem treffen. Die rasche Erholung der deutschen Wirtschaft nach 2008 dürfte zu einem wesentlichen Teil diesem Strukturmerkmal des deutschen Bankensystems geschuldet sein. In der Aufsichts­praxis gibt es jedoch ein Streben nach Komplexitätsreduktion und Standardisierung. In der Vergangenheit war dies ein Störfaktor, dem die deutsche Politik gelegentlich entgegentreten musste. Unter den neuen Machtverhältnissen kann es dagegen strukturbildend wirken, da die Aufseher über sehr viel mehr Macht verfügen und der Wille und vor allem die Möglichkeiten der politisch Verantwortlichen in Deutschland, sich für die Besonderheiten des deutschen Finanzsystems einzusetzen, stark abgenommen haben.

Der Fixkosteneffekt der Bankenaufsicht ergibt sich daraus, dass es keine in dieser Hinsicht wirksame Differenzierung der Bankenaufsicht nach Institutsgröße und Geschäftsmodell gibt. Die Aufsichtsnormen differenzieren zwar in vielfältiger Weise. Aber damit erhöht sich die Komplexität der Aufsicht nur noch weiter, und dem müssen sich auch die kleinen Institute stellen. Daneben drängen das Sicherheitsstreben der Politik und vielleicht auch die Lobbyaktivitäten der Großbanken die Aufseher dazu, eine entsprechende Privilegierung der kleinen Institute nur sehr zurückhaltend zu gewähren. Aus der inneren Handlungslogik der bankaufsichtlichen Bürokratie ergibt sich, dass danach noch bestehende Freiräume eher nicht genutzt werden, damit man nicht für mögliche Versäumnisse zur Verantwortung gezogen werden kann. Im Ergebnis fallen die Aufsichtskosten für die kleineren Institute relativ zu ihrem Geschäftsvolumen deutlich höher aus als für die großen, systemischen Institute.

Dieser grundlegende Fehlanreiz im aktuellen Aufsichtssystem verändert die Größenstruktur des deutschen Bankensystems schon heute. Vor allem regionale Kreditinstitute fusionieren in großer Zahl, um sich den aufsichtlichen Anforderungen besser stellen zu können. Damit wählen sie auf Druck der Aufsicht eine ineffiziente Betriebsgröße und verwirken spezifische Wettbewerbsvorteile. Sie verlieren an regionaler Bindung und werden oft bürokratischer im Umgang mit ihren Kunden. Dies wird sich in den Geschäftsergebnissen niederschlagen. Die Reaktion darauf wird aber vermutlich eher eine weitere Konsolidierung des Bankenmarktes und nicht etwa die Rückkehr zu kleineren Institutsgrößen sein. Dieser Prozess wird angesichts des kleinteiligen deutschen Bankensektors sicher noch einige Jahre andauern. Er wirkt sich nachteilig für den Bankenwettbewerb in den Regionen aus, worunter im digitalen Zeitalter vor allem die auf einen regionalen Partner angewiesenen mittelständischen Unternehmen zu leiden haben.

Am Ende dieses Entwicklungspfades steht ein Bankensystem, das von seiner Größenstruktur und seiner hohen Homogenität der Banktypen und Geschäftsmodelle her wesentlich riskanter ist als der Ausgangszustand. Damit hätte die Aufsicht, zumindest in Deutschland, ihre wesentlichen Ziele durch eigenes Handeln verfehlt.

Überregulierung des Bankensystems

Genau wie zu wenig Regulierung ist also auch das Übermaß an Regulierung ineffizient und gefährlich. Das europäische Bankensystem wird dadurch immer weniger leistungsfähig. Die – im Gegensatz zur Bankenunion – als förderndes Maßnahmepaket gedachte europäische Kapitalmarktunion soll die Kapitalmärkte als Substitut aufbauen, um die Finanzierung der Wirtschaft durch Banken zu ersetzen. Die Trennung vom Finanzplatz London durch den Brexit ist kein gutes Omen für dieses Vorhaben. Unabhängig davon dürften aber auch bei einer Steigerung der Effizienz der Kapitalmärkte vor allem mittelgroße und kleine Unternehmen weiterhin auf Intermediäre angewiesen sein, und diese Unternehmen erbringen in vielen europäischen Staaten einen wesentlichen Anteil der Wirtschaftsleistung.

Die Überregulierung des Bankensystems stellt also für Europa einen Wettbewerbsnachteil dar, der tragend wird, wenn relevante Wettbewerber vom Kurs einer intensiven Regulierung abweichen. Die USA haben unter der Regierung Trump sehr rasch Maßnahmen in dieser Richtung ergriffen. Und auch für Großbritannien wird sich nach dem Brexit die Frage stellen, ob eine geringere Regulierung der Banken und Finanzmärkte nicht ein opportunes Mittel zum Ausgleich der wirtschaftlichen Nachteile des Brexits darstellt. Vor diesem Hintergrund erscheint es unwahrscheinlich, dass die Europäische Union ihre heutige Politik in der Bankenaufsicht auf Dauer weiterführen kann. Andererseits ist die regulatorische Agenda als politisch-bürokratischer Prozess fest verankert, eine Wende daher auf mittlere Frist nicht absehbar. Am Ende wird der Wettbewerbsdruck Europa aber zu dieser Wende zwingen. Es ist zu befürchten, dass diese Wende dann umso rascher und drastischer erfolgen muss, je später sich diese Einsicht durch und in konkreten politischen Maßnahmen niederschlägt. Und dass das wirtschaftspolitische Klima dann umschlägt hin zu einer unkritischen Deregulierungseuphorie, die von den dann realisierbaren, hohen Effizienzgewinnen gespeist würde. Die Regulierung der Banken würde so zu einem sich selbst verstärkenden zyklischen Prozess. Dem könnte nur eine maßvolle und differenzierende Politik der Deregulierung schon heute ein sinnvolles Ziel setzen.

Wie die „unsichtbare Hand“ des Markts in die Finanzkrise führte

Stephan Schulmeister