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99. Jahrgang, 2019, Heft 8 · S. 526

CO2-Bepreisung: Einheitliche Preise notwendig?

Johannes Pfeiffer, Karen Pittel

Erstmalig scheint eine allgemeine, nationale CO2-Bepreisung in Deutschland eine Chance zu haben. Dass ein internationales oder zumindest europäisches Vorgehen Ziel bleiben sollte, ist unstrittig. Vermehrt findet aber auch unter Ökonomen Anerkennung, dass eine solche First-Best-Politik kurzfristig nicht implementierbar ist, eine nationale CO2-Bepreisung aber dennoch als eindeutiger Fortschritt zu sehen ist. Eine Reihe aktueller Gutachten widmet sich der Frage, welche Form eine solche nationale CO2-Bepreisung annehmen sollte und wie weit vom First Best abgewichen werden muss.

In den Gutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR für Wirtschaft) und des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) spielen insbesondere zwei Aspekte eine zentrale Rolle:

1. Die Anschlussfähigkeit der nationalen CO2-Bepreisung mit Blick auf das wenigstens mittelfristige Ziel einer effizienten europäischen Klimapolitik.

2. Die Abwägung zwischen kurzfristiger gesellschaftlicher und politischer Umsetzbarkeit, ökonomischer Effizienz und klimapolitischer Wirksamkeit. Bei der Einschätzung und Gewichtung der genannten Aspekte für eine Second-Best-Übergangslösung liegt der Teufel im Detail.

Der SVR für Wirtschaft diskutiert für die nicht vom Europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) erfassten Sektoren sowohl die Einführung einer CO2-Steuer als auch eines nationalen Emissionshandelssystems mit ihren jeweiligen Vor- und Nachteilen. Beide Ansätze sind nach Ansicht des SVR für Wirtschaft kurzfristig umsetzbar und mittel- bis längerfristig in ein erweitertes EU-ETS überführbar. Das mittelfristige Ziel einer Integration in den EU-ETS teilt auch der Wissenschaftliche Beirat beim BMWi. Er befürwortet als Übergangslösung allerdings eindeutig die Einrichtung eines Emissionshandelssystems. Vorgesehen sind zwei getrennte Handelssysteme für den Gebäude- und Verkehrssektor mit über die Zeit konvergierenden Preiskorridoren, die Preisrisiken begrenzen sollen und mittelfristig einen einheitlichen CO2-Preis etablieren. Die zunächst getrennten Systeme sollen den unterschiedlichen Ausgangsbedingungen und impliziten CO2-Preisen in den betroffenen Sektoren Rechnung tragen und starke, kurzfristige Belastungsänderungen bei einer Vereinheitlichung der CO2-Preise verhindern. Andernfalls könnten die Auswirkungen, insbesondere für einkommensschwache Haushalte, den politischen Widerstand gegen umfassende CO2-Preise erhöhen.

Mit dem Vorschlag des Beirats sind allerdings zumindest drei Gefahren verbunden:

1. Die geplante, sukzessive Annäherung der Preiskorridore in den beiden Handelssystemen kann ähnlichen Widerstand hervorrufen, wie er bereits heute bei der Einführung einer allgemeinen CO2-Bepreisung zu beobachten ist. Im schlechtesten Fall würde es zu einem dauerhaften Auseinanderfallen der CO2-Preise im Verkehr- und Gebäudesektor kommen.

2. Getrennte Emissionshandelssysteme könnten einem Festhalten an unflexiblen und kosten­ineffizienten nationalen Sektorzielen Vorschub leisten. Der primäre Vorteil einer endogenen Verteilung der Emissionsreduktion über Sektoren und Energieträger hinweg würde damit verspielt.

3. Die Anschlussfähigkeit des Systems für andere Mitgliedstaaten der EU könnte geringer sein, wodurch die Chancen auf eine Ausweitung des Übergangssystems auf interessierte Nachbarstaaten sinken würden.

Diese Diskussion verdeutlicht, wie schwierig die Identifizierung einer möglichst anschlussfähigen, effizienten und doch umsetzbaren Second-Best-Lösung ist. Nicht nur die politischen, auch die wissenschaftlichen Debatten der kommenden Monate dürften spannend bleiben.

Johannes Pfeiffer, Karen Pittel

Ifo Institut, München

pfeiffer@ifo.de, pittel@ifo.de


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